清华PPP研究中心高级专家罗桂连:中国PPP的问题以及医养的一些案例

来源:中国PPP综合服务平台 | 2017年05月19日 09:20
摘要:   2017清华养老产业高端论坛于4月21日-23日在清华大学成功举办,来自政、学、研、产的各界领导和专家60余位,百余名媒体记者,来自全国各地、港澳台地区以及美、英、日、新加坡等国家的两千余位嘉宾,...

  2017清华养老产业高端论坛于4月21日-23日在清华大学成功举办,来自政、学、研、产的各界领导和专家60余位,百余名媒体记者,来自全国各地、港澳台地区以及美、英、日、新加坡等国家的两千余位嘉宾,共同探讨养老行业发展趋势、解读产业政策、金融对养老的助力与变革,以及养老服务产业如何通过与健康、养生、旅游、文化、健身等产业融合得到良性发展。在分论坛四—银色经济与医养PPP的会议上清华大学PPP研究中心特聘高级专家罗桂连发表了主题演讲。

  以下为会议实录

  罗桂连:我是杨老师07级博士生,现在在杨老师门下十年,今天借这个机会跟老师介绍这几年工作体会。

  PPP这几年非常火,从现在发布的招标信息来看,在全国已经有将近4.2万亿的总投资对应的PPP项目,现在选了投标人。但是从实际数据来看,这个还是有比较大的虚高的成份。现在项目公司对应的总投资是1.8万亿。在PPP这个项目里面,融资问题是非常关键的问题,融资如果不落实,项目建设开工不了,我主要从这个角度来谈一下自己的体会。

  这两年PPP政策非常多,从国务院层面,包括发改委、财政部,整个发文已经超过160项,现在PPP政策太多也是比较大的问题,我把总理最近三年国务院政府工作报告里面对PPP的部署看一下。

  2015年政府工作报告提出积极推广,有条件要上,没有条件的创造条件要上。2016年是“完善”这一年时间从直接推广变成完善。到2017年提出要深化,深化PPP模式。从积极推广、完善到深化。PPP不是那么容易的,现在PPP的推进,很多需要推进的体制机制改革的问题。政府要带头讲诚信,绝不能随意改变约定,绝不能“新官不理旧帐”,政府报告里面说这个问题,说明这个问题还是有一定的普遍性。

  可以这样说,如果不能实现项目融资,就没有PPP的未来。因为基础设施投资规模非常大,一个项目都是以亿、十亿或者百亿计,任何一个主题靠椅主体进行担保,没有哪个主体有那么高的会计报表。前两年有失公企业,弄到现在把自己的资产负债表很多达到90%左右,现在国务院国资委采取了政策,如果不能实现真正规范的项目融资,PPP再往前走很困难。

  这个项目融资,一是针对这个项目成立项目公司,在刚开始拿项目的时候它是一个三无单位,没有经验,也没有自己的信用评级,再融资的时候要经过这个三无单位,你要建立一些活动,来判断这个项目未来是否融资,这种融资行为对我们传统的金融机构熟悉的主体融资产生非常大的挑战,可以这样说,现在主流的金融机构,包括银行、保险公司,都不熟悉这种融资方式。

  二是基于现金流的,不是看原来的报表,而是看未来,未来能不能保证这个项目建成,建成以后能不能产生原来预期的现金流,这个现金流能不能保证原来的原始投资能够获得收益。

  风险共担机构,这个是非常重要的,要把PPP20年-30年整个的过程里面,可能遇到的各种各样的风险列出来,然后把某一类特定风险刚好能够交给最能承担这类风险的某个主体承担,做了这个之后实现整个风险机构的优化。

  项目融资方案,这是我自己梳理的。首先你面对新的项目,你要找一批专家,包括财务方面、建设方面、运营方面、法律方面,把这个项目未来几十年可能面对的各种各样的风险理出来,最好能把风险进行确认和量化,这个要求很高。

  二是你要全面梳理各相关方的资源和能力,哪个主体在防范风险方面是最有效率的,成本最低涡

  三是在这个基础上进行风险分配,匹配以后,可能这五年有一些风险没人承担,你要有新的主体,这样就形成风险分配。在这个基础上,这么多主体里面谁干什么事,这个时候要形成交易结构,哪个说了算,其他人配合他,谁是股权关系,谁是合作关系,这些东西都要理清楚,下面就是交易结果结构,主要是参与方的治理机构和激励机制。治理结构就是谁听谁的,激励机制就是赚钱怎么分。在这个基础上再可以动手编相关的法律文本草案,政府做了以后,投资人根据政府的文件,他再制定他的融资方案,最后确定社会资本以后,根据双方的需求、双方的能力进行谈判调整。这时候协议确定以后,政府方跟社会资本方,要真正落实项目融资,还有项目相关的其他的资金到位,然后正式签署项目协议。

  项目融资金融工具,一是股权融资,包括项目资金股东,还包括财务人,资本之间有管控风险的,能力比较风险的,靠民故持债,这个地方把资产证券化放在中间,项目刚刚开始建成阶段,那时候风险比较高,这时候不能把它交给市场,风险由投资人承担。资产证券化要等这个项目真正运营以后,项目的现金流已经稳定可控的时候,这时候再是时候。发改委在最近的文件里面特别强调这一点,竣工两年才可以做PPP。

  股权投资者,第一类是战略投资者,第二类是财务投资者。财务投资者主要讲金融机构,它是提供资金,他们的能力就是找钱来,找到靠谱的战略投资者,战略投资者把项目建成以后,能够收回投资本金,他们又不懂建设,又不懂运营,它就是有钱的金融机构。所以我是不是可以买一个运营公司可以弥补这个?实际上做不到,因为文化激励机制不兼容。金融机构要扎扎实实做好自己的财务事情你的任务就是找到稳定的资金来源,找到靠谱的战略投资者。

  战略投资者是项目建成发挥经济作用与社会作用不可或缺的主体。第一类是公共投资者,第二类是专业投资者。公共投资者就是地方政府下属的事业单位和国有企业,在PPP关系里面有这样一句话,地方平台是方方面面的资源的支持和相关的政策支持,这个地方政府市长、市委书记,比如给他一块地,这个属于天经地义,因为赚的每一分钱都是市长给的,很多地方的平台有不可替代的作用,可以发挥推动的作用,在很多项目里面地方平台适当参与,或者协助后面的专业投资者,是很重要的机制。英国在PFI阶段不主张政府参与项目公司,但是12年之后明确提出来地方政府,政府在PPP项目投资里面要参股,20%左右,不超过40%这也是在他们的经验里面总结出来,因为当地有一个合作伙伴,对外来的投资者起到非常重要的支撑作用。

  专业投资者,PPP的专业投资者是地方政府找来的上门女婿,并且有很多亲儿子的大家庭的上门女婿,要求第二个P两个条件,一个是它有本事比地方平台做得好,否则你没有资格在这个大家庭立足,吃饭的时候上桌子的机会都没有。第二是要确实会做人,因为你是一个外来人,要跟政府,跟政府各个部门打交道,这时候你做了贡献,产生收益,就会得到比较好的统筹分配,让大家感到他来了以后把事情做好,大家状态的比以前更好,所以第二个P的要求非常高。你要让相关的政府部门满意,要让平台公司满意,让相关的国有企业满意,让用户满意,做不好这个很难做好这个业务体。

  第二个P的要求几个方面,一个是持续稳定的资金,这个资金掉链子肯定不行。第二能够把这个项目建成百年工程,因为基础设施开不得玩笑,如果做成豆腐渣工程,前面所有一切都白搭。第三是把这个项目运营好,运行环节尤其重要,因为我们有一些养老社区,发现运营管理非常难,要找到合适的服务员,提供老人满意的服务,是非常大的挑战。把这三个方面的事情都要弄好,对投资者的要求非常高。国内还是缺乏把三个方面全部打通的,所以这个时候通过组建联合的方式来提供服务,这样就复杂了,谁说的算?钱怎么分?比单个做更复杂。

  国内的债务融资方式也是非常复杂的工具,涉及六七个监管部门,可能非常好的机会你没抓住,机会就过了,比如发公司债,2016年初的时候,那时候很便宜,很快就能出来,现在基本发不出来,或者成本很高。刚刚看到信息,七年级的债券,利率已经到7.1%。低于市场异常波动的情况下,怎么样筹集到低成本的大量资金,这个对投资的要求非常高。

  给大家讲一个案例,开封市民生养老院PPP项目。

  这个项目总体结构和一般的PPP差不多,这个PPP结构里面最核心的是新指定的项目公司,它联系各方资源,包括商业结构资源。它是实施这个项目最终的法律组织。在这个项目公司里面,首先跟政府,PPP项目最终都是当地的地方政府,实施机构都是带有政府授权的。如果提供服务,最后失败的话,也是地方政府。所以地方政府对PPP项目公司,包括它的股东,进行全方位、全流程、严格的规制和监管也是天经地义的,PPP项目和一般工业项目部一样,一般的工业项目建厂房干,但是公共服务项目不能这样,一旦干失败以后,这时候单个的资本承担不了,比如一个城市三五天不能正常供水,这个责任不是商业机构承担,而是市长、市委书记承担。在PPP项目和工业项目有很大不同,就是政府对项目公司和股东,他们要进行全方位、全流程、严格的监管,这个不能偷懒,因为大家一起投,政府要提供方方面面的支持,比如项目里面政府要授予PPP活动,在PPP活动里面政府要提供很多配套政策,比如这个项目土地就是发包的,都是以土地出租,现在出租一次20年,它的活动30年,在过程里面政府要配合他,20年到期以后要相应延长时间。包括政府财政,因为它提供一部分是基本养老服务,靠项目收费是不够的。这个项目还有一个地方,养老服务机构是民办非事业单位,现在很多养老政策,商业机构没办法享受,所以很别扭,所以亿把这个交易结构搞复杂了。

  项目的基本情况,在开封老的福利圆建两个综合服务楼,服务1500张床位,其中1000张市场化运营,那500张按照PPP协议,总投资2.2医院,很多民营企业在这里面能够大有作为,民营企业在运营管理方面,比国有企业有天然的优势,所以在养老领域里面,它不像高速公路、地铁,那个对成本要求很高,民营企业成本普遍比国有企业高很多。像养老领域,更在乎的是后面提供的服务和运营,这个领域如果有民营企业运营方面发挥作用,未来空间非常大。

  合作期限30年,回报机制,可行性缺口补助。还包括中央财政的建设补贴这些都项目。

  实施机构是开封市政府授权开封市民政局,最后选择河南本地的两个联合体。这个项目16年7月13日组建项目公司,现在正在走审批。但是这个融资成本,针对去年的成本还是比较高的。地方平台找银行贷款还是低很多所以必须在后面靠运营效率提高才能把前面的成本打回来。

  PPP模式在国内真正大规模推行,现在还需要一些条件。这个过程里面发改委领导一直提一个词叫做“行稳致远”,不要急,认认真真把这个事情做好,把事情稳步推进,未来成为非常重要的机制。具体来说,一方面是法规,现在的PPP发了160个文件,只有一个文件是公共规章,其他全是政策性文件,政策性文件制定的程序和规范,相互之间的冲突矛盾非常多,并且遇到问题的时候,它跟现有的法律存在不一致的地方,这种不一致到法院就搞不赢,所以立法是很重要的。现在要制定一个条例出来,但是什么时候处理不清楚。

  第二是政府的公共治理能力。政府要站在引导方方面面资源,大家相互资源配合、写作,来提供公共服务。

  第三政府的规制和监管能力。同一家机构,在上海很老实,但是跑到别的地方也干坏事,政府如果没有监管能力,有便宜他肯定会占。

  培育合格专业投资者,这种投资者现在非常稀缺。

  打破民营企业进入限制。现在民营企业在很多方面有限制,你的融资成本可能会高很多。

  实现基于项目现金流的融资模式,这种项目都在15年以上,如果没有现金流的融资,靠短期是不行的。

  提供中长期稳定资金支持,很多孩子在事务所干两三个月就干PPP,PPP的要求非常高,一个是市委书记以下政府这条线,你还有足够的江湖地位吸引社会资本竞争,你碰到问题以后能很快利用专家资源解决,这些方面没有经验积累,能力还是很难说的。

  扎实总结国内外的经验教训,PPP不是新概念,有一些经验,但是更多的是教训,如果不把这些经验教训吸收进来,可能很多项目以后很难看。