环保部环境规划院 逯元堂:科学合理的依效付费机制是环境PPP项目实施的关键

来源:中国PPP综合服务平台 | 2017年05月19日 10:29
摘要:   环境保护是生态文明建设的主战场和主阵地,事关人民群众切身根本利益,同时也是推行政府和社会资本合作(PPP)模式的重点领域。在环境保护领域推进PPP模式,不但能够有效拓宽环保投融资渠道,吸引社会资本...

  环境保护是生态文明建设的主战场和主阵地,事关人民群众切身根本利益,同时也是推行政府和社会资本合作(PPP)模式的重点领域。在环境保护领域推进PPP模式,不但能够有效拓宽环保投融资渠道,吸引社会资本投入生态环境保护领域,而且能够大幅提升环境保护项目建设与运营的专业化水平,有效提高环保投资效率与公共服务质量。

  环境保护的核心是实现环境质量改善,采用PPP模式是实现这一目标的有效途径。建立科学合理的依效付费机制,不但能够提高合作周期内社会资本污染治理的持续动力,确保环境公共服务供给的质量和效率,而且通过绩效考评能够倒逼环保产业准入门槛的提高,促进环保产业健康发展。但在实际实施中发现,环境PPP项目设计中存在对预期环境治理效果关注不够的突出问题,项目实施的环境效果尚未成为PPP模式设计和实施中首要考虑的问题,这将成为政府和社会资本履行合同的重大风险之一,同时也是能否实现预期环境效益的重大隐患。

  为进一步发挥依效付费机制在环境PPP项目实施中作用,实现预期环境效益,依效付费机制的设计中尤其需要关注几个方面的问题。

  一是环境综合整治项目要强调项目之间的关联性。在环境PPP项目中,多个项目打捆实施的综合整治项目较为普遍。在项目整合过程中要充分考虑项目之间的关联性,如项目的实施对改善某一区域/流域环境质量均具有贡献性,或者通过同一类型的项目实施实现PPP项目的规模效应,以降低社会资本建设与运营成本,提高收益能力。将相互之间缺乏关联的项目整合成一个PPP项目实施,其绩效目标就难以合理确定,环境效果也将无法保障,因此要尽量避免将不同类型的项目、相互之间缺乏关联性的项目生硬的捆绑到一个PPP项目中。

  二是绩效指标的设计要与当前以环境质量改善为核心的管理要求相适应。强化环境质量改善,顺应了人民群众的强烈期盼,是环保工作的根本。“十三五”生态环境保护规划、水污染防治行动计划等均提出了以提高环境质量为核心的要求,“十三五”生态环境保护规划更是提出了六项环境质量约束性指标。当前我国已经进入以环境质量改善为核心的效果时代,将以环境质量考核来衡量各地环保工作。各地在环境质量考核的压力下,势必会通过PPP项目绩效考核传导给社会资本方。环境PPP项目的绩效考核指标要充分考虑环境管理的特点,要更加强化结果导向而非过程管理,要更加强化环境质量改善而非仅仅达标排放,以确保政府对社会资本的绩效考核要求与环境管理要求方向相一致。

  三是绩效目标的确定要充分考虑阶段动态性。按照相关规范要求,PPP项目合作周期一般不少于10年,多则30年。在如此之长的项目合作周期内,环境质量改善目标具有阶段性的动态调整,短期内可能是实现环境质量一定幅度的改善,长期而言环境质量要与环境功能区目标要求相适应。绩效目标的设定不但要考虑目标的可达性,更要充分考虑不同阶段目标要求的动态性,不能将短期环境质量改善目标作为一成不变的考核要求,要尽量让社会资本对合作周期内政府绩效考核方面存在的风险有充分的认识。

  四是绩效考核结果要与政府付费全面挂钩。目前环境PPP项目中政府付费往往分为可用性付费与运营绩效付费,可用性付费与工程项目完成质量挂钩,而不考虑项目设施或服务的实际需求,运营绩效考核大多仅仅与运营绩效付费挂钩。但对环保PPP项目而言,运营绩效付费占政府付费总额的比例普遍偏小,仅将运营绩效考核与其中的运营绩效付费挂钩,很难确保项目运营要求得到全面落实,环境质量改善效果也将无法保障。因此,对环境PPP项目而言,要将绩效考核结果与政府付费全面挂钩(可用性付费+运营绩效付费),提高社会资本持续运营动力,真正实现政府资金从买工程向买效果转变。