法律视角下的PPP项目资产证券化

来源:中国PPP项目学院 | 2017年06月19日 02:39
摘要: 自2016年12月21日国家发改委和证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》以来,PPP项目资产证券化的实践迅速落地,给资本市场和基础设施投资...

自2016年12月21日国家发改委和证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》以来,PPP项目资产证券化的实践迅速落地,给资本市场和基础设施投资市场均带来了更多活力和创新,本文从法律角度阐述了PPP项目资产证券化的可行性、风险及应对,并对PPP项目资产证券化的实践和发展提出若干建议。PPP项目资产证券化可以在PPP项目与资本市场之间架起一座桥梁,对于盘活存量资产,拓宽二次融资渠道均有助益,并有望凸显绩效考核、全生命周期管理等PPP项目应有之意。

一、PPP项目资产证券化相关法律法规

以下对PPP项目资产证券化已经出台的法律法规进行简要梳理:

(一)中共中央、国务院

1、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

2014年11月26日,国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号,下称“国发60号文”),提出“支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具,延长投资期限,引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。”

2、《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》

2016年7月5日,中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》(下称“中发18号文”),提出要“大力发展直接融资。依托多层次资本市场体系,拓宽投资项目融资渠道,支持有真实经济活动支撑的资产证券化,盘活存量资产,优化金融资源配置,更好地服务投资兴业。”

(二)国家发改委、证监会

1、《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》

2016年12月21日,国家发改委和证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号,下称“2698号文”)。其发文依据为中发18号文和国发60号文,发文目的在于创新PPP项目融资方式,适用范围则为传统基础设施领域。根据2698号文,资产证券化制度对接的主要是PPP项目存量资产,这为盘活存量资产、打通PPP项目融资渠道提供了很好的政策导向。2698号文也对可进行资产证券化的PPP项目的范围和条件进行了规定。明确了三大保障机制(风险监测、违约处置和市场化增信)的建设。

对于完善PPP项目的融资方式、激发市场主体的积极性,2698号文无异于一剂强心针。但从实务角度来看,PPP项目的资产证券化还有若干技术性问题(例如基础资产的界定、风险隔离、增信和出表等)需要解决,相关配套政策法规也有待跟进。

2、《证监会关于PPP资产证券化实施建议的答复》(对十二届全国人大第四次会议第6127号建议的答复(摘要))

证监会提出将与国家发改委加强合作,优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目开展资产证券化。上海证券交易所、深圳证券交易所、中国证券投资基金业协会将建立专门的业务受理、审核及备案绿色通道,专人专岗负责,提高国家发改委优选的PPP项目相关资产证券化产品的审核、挂牌和备案的工作效率。

(三)基金业协会和交易所

(1)《资产证券化业务基础资产负面清单指引》(下称“《负面清单》”)

在中国证券投资基金业协会发布的《资产支持专项计划备案管理办法》及配套规则中包括了《资产证券化业务基础资产负面清单指引》,指引中明确以地方政府直接或间接为债务人的基础资产不符合基础资产的要求,但采取政府与社会资本合作模式项目中地方政府应支付或承担的财政补贴除外,为PPP项目资产证券化预留了操作空间。

(2)《中国证券投资基金业协会关于PPP项目资产证券化产品实施专人专岗备案的通知》

2017年2月17日,中国证券投资基金业协会发布《中国证券投资基金业协会关于PPP项目资产证券化产品实施专人专岗备案的通知》,通知要求专项计划管理人按照《资产支持专项计划备案管理办法》的要求,通过基金业协会备案管理系统以电子化方式报备PPP项目资产证券化产品。针对符合2698号文要求的PPP项目资产证券化产品,协会指定专人负责,即报即审、提高效率,加快备案速度,优先出具备案确认函。

(3)《上海证券交易所关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化业务的通知》

2017年2月17日,上海证券交易所发布《上海证券交易所关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化业务的通知》,该通知提及上海证券交易所将成立PPP项目资产证券化工作小组,明确专人负责落实,对于符合条件的优质PPP项目资产证券化产品建立绿色通道,提升受理、评审和挂牌转让工作效率。项目申报阶段实行即报即审,受理后5个工作日内出具反馈意见,管理人提交反馈回复确认后3个工作日内召开工作小组会议,明确是否符合挂牌要求。项目挂牌阶段专人专岗负责,提升挂牌手续办理效率。

(4)《深圳证券交易所关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化业务的通知》

2017年2月17日,深圳证券交易所发布《深圳证券交易所关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化业务的通知》,该通知提及深圳证券交易所将成立PPP项目资产证券化工作小组,明确专人落实相应职责,对于符合条件的优质PPP项目资产证券化产品,提升受理、评审和挂牌转让工作效率,实行“即报即审、专人专岗负责”。对于申报项目,受理后5个交易日内出具反馈意见,管理人提交反馈回复确认后3个交易日内召开挂牌工作小组会议。

(四)资产证券化的相关法律规定

与资产证券化相关的其他法律规定见本文附件。

二、PPP项目资产证券化的优势

资产证券化对盘活PPP项目存量资产、加快投资人的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目具有重要意义。通过资产证券化,将流动性差但可产生未来现金流的基础资产转让给特殊目的实体(指专项计划),实现基础资产和原始权益人的风险隔离,继而将基础资产现金流拆分为不同信用等级和期限的证券产品(指所发行的资产支持证券),并出售给投资者(指资产支持证券的认购人)。所得资金由特殊目的实体的管理人(指证券公司或者基金子公司)用于支付基础资产的购买费用,此后再用基础资产产生的现金流(指PPP项目的收益)支付投资者的投资本息。