解析旅游产业,PPP项目并非旅游投资唯一选择

来源:中国PPP项目学院 | 2017年06月19日 02:41
摘要: 截至2016年底,财政部推出了三批共745个PPP示范项目计划,总投资规模高达1.95万亿元,其中,旅游类项目仅有16个,签约落地的有5个。现实中旅游PPP立项入库比例偏低,不同省份差异较大,无不凸显...

截至2016年底,财政部推出了三批共745个PPP示范项目计划,总投资规模高达1.95万亿元,其中,旅游类项目仅有16个,签约落地的有5个。

现实中旅游PPP立项入库比例偏低,不同省份差异较大,无不凸显旅游PPP项目推广和执行过程中还存在许多困难和问题。

PPP模式是突破融资瓶颈,实现旅游产业转型升级发展的重大抓手,还是仅仅只是噱头,依然待解。旅游PPP、BOT以及特许经营之间的本质区别是什么?旅游PPP是否成为相对贫困地区招商引资的主要方式?如何认识旅游PPP中的资金错配问题?如何降低旅游PPP项目中的风险?地方地府该如何牵头发展PPP项目?

6月2日,在由北京第二外国语学院发起,河马研究社支持的中国旅游PPP专项问题闭门研讨会上,在北京第二外国语学院教授、旅游PPP财务专家李伟主持下,中国社科院财经战略研究院副教授、旅游PPP行业专家魏翔,“一带一路”旅游产业投资专家尹美群,北京第二外国语学院旅游管理学院旅游管理系主任、副教授吕宁,北京第二外国语学院经贸与会展学院主任副教授许忠伟,人保投资控股有限公司置业投资部综合管理处处长崔伟等多位学术界和业界多位专家对旅游PPP目前存在的上述问题发表了不同看法。

政府兜底风险VS企业收益

PPP项目投资金额大、期限长、收益低,基础设施建设引入旅游PPP,更希望寻找风险相对较低的债权,但很多情况下,政府做PPP项目是要实现和企业风险共担,结果往往变成了以政府增信的形式将风险转移给政府。

北京第二外国语学院旅游管理学院旅游管理系主任、副教授吕宁将PPP投资项目的主要类型分为三种,一是旅游交通设施,如索道、区间车等,企业从中分红;其次是旅游基础设施,如旅游集散中心、旅游中转枢纽;最后一类是旅游公共服务体系,如智慧旅游建设。企业参与的热情往往在于其中的商业价值,如地价升值,附加的商业设施等。

她指出目前国内PPP很火,甚至成了当地政府炫耀的资本。PPP为政府起到了增信作用,企业多数配套开发银行参加到PPP项目中来。反过来说,PPP成了引资的重要来源,不是很富裕的地方PPP就是资金的主要来源。

以株洲攸县某4A景区举例,由于整个基础设施和服务比较差曾遭摘牌,但之后直接越过4A搞5A,其中引进的一家民营企业投资了50亿,政府占股24%,开发银行占股25%,企业占51%,基本企业在拿着银行的钱做投资,从风险角度来说,最终可能还是得由中央财政来解决。

吕宁认为,以BOT形式出现的PPP项目是现在旅游项目中很重要的一个实操方式。项目签约后引入投资银行,保证后期运营不畅时有人为我买单,在这个过程中政府做好基础设施,后期地产升值、政策偏向及运营管理等都可以帮助企业获得实际收益。

而对于区域来说,旅游最终还是要提高当地游客人数,大型项目的引入和游客数量关系密切,但目前项目引进仍然遵循观光旅游思路,而固有的公共设施已经在转换角色,未来PPP项目不应只看公共设施,而应从公共设施后面带动的经营权利和政策偏向考虑。

另一方面,旅游PPP项目应该适用于“适宜市场化运作”,“价格调整机制灵活”,“需求长期稳定”的项目,但政府更愿意拿出收益较低的项目进行PPP运作,导致回报方式以政府购买服务和可行性缺口补助的项目占总投资的的比重近60%。缺口要纳入政府预算,如果政府只拿收益低的项目做PPP,这明显与投资方希望能够获取长期收益是矛盾的。

人保投资控股有限公司置业投资部综合管理处处长崔伟表示,不管常规融资还是基金都有优先级,企业本身也是在与政府合作的实践中摸索出来的,存在一定无奈。

中国社科院财经战略研究院博士王鹏飞也认为,企业在与政府的合作中处于弱势地位,政府公信力问题和政府稳定对企业很重要,逐利是企业天性,项目捆绑正如旧时井田制,种好中间的公田再种私田,无可厚非。

融资期限VS项目溢价

PPP项目的融资额度大与投资回报期偏长之间的矛盾造成了PPP项目融资的巨大困境。银行固定资产贷款一般15年以内;银行理财为5年以内;中长期债券期限为7-10年;但旅游PPP的期限一般长达20-30年。

财政学博士蒋震认为,PPP还款来源和项目本身没有必然联系,如PPP项目投资高铁,还款不一定要通过高铁运营实现,以虹桥为例,和虹桥枢纽相互配合的2个园区地价,自虹桥修建以后翻了两番。为什么私人资本有动力进入虹桥枢纽?并不只是虹桥本身运营带来的收益,而是周围地价、现金流带来的资产收益。所以,旅游项目若能和产业园区形成一定的配比,则能通过旅游项目带动服务园区,通过服务园区的相关收入补充旅游收入,形成全产业链的概念。

蒋震还提出,为降低政府风险,应该把PPP项目纳入预算管理,使PPP与一般公务预算债券债务风险对接。

中国社科院财经战略研究院副教授、旅游PPP行业专家魏翔就中国的PPP与国外进行了比较。魏翔指出,PPP既然是舶来品就应该应先把国外情况弄清楚,国内PPP景区存在收门票的问题,而国外不收门票;国外企业注重的是长期回报,资本来源主要包括基金会、福利基金和民营银行等民营资本,是稳定的长期投资,是稳健的理性的投资者,地产商和金融进入到PPP项目是非常少见的,而国内恰恰相反。

“如果想撬动旅游PPP,我们的项目可能要分门别类,门票收入不应该成为重点,应该向综合资产的价值回升。这是旅游的一大特点,但也存在很大的风险,会不会玩、能不能运营起来非常关键。”魏翔表示。

另外,其也肯定了蒋震关于PPP项目政府财政与预算对接的建议,并指出PPP项目在甄选民营资本时应与福利基金相结合。

北京第二外国语学院国际商学院副教授、财务学博士陈咏英认为,PPP项目最重要的是信任,政府可以通过政策性融资的方式解决融资期限和旅游项目期限不匹配的问题。

崔伟表示,不管是场外融资还是基金,大型投资机构都会设定优先级,“我们要判断政府本身情况怎么样,区分发达区域和不发达区域,具体PPP项目投资根据分区情况是不一样的。”

他认为,目前旅游PPP模式并不是很清晰,道路、索道、旅游景点建筑等资源多被割裂,地方政府、发改委等比较强势,旅游部门很难发出呼声,比如发展道路的规划问题等,只有概念没有载体,地方缺乏强有力的牵头部门,不同类型的企业就会有不同的判断。

“金融机构的观念对目前的PPP来说很重要,如果不能提前融到资,先搞项目后融资风险会很大,我们目前看项目没有评级,但国有资产有评级,在这种情况下主要看有没有担保、增信”,崔伟说。

国有资本VS民营资本

从PPP签约项目分布来看,民营资本更喜欢参与旅游、养老、生态环保、文化等投资规模相对较小并容易产生现金流的项目,但就投资规模而言往往国有资本更大,国有资本更易胜出,在这种情况下如何将民间资本与国有资本进行统筹是个很重要的问题。

“现在民营资本很难进入PPP,PPP变成了国有资本的盛宴,银行不带民营企业玩,只带国有企业玩,而旅游业有不少民营大公司”,在魏翔看来,要解决这个问题,政府可以通过旅游PPP做个试点形成示范效应。

北京第二外国语学院教授、国际商学院院长、“一带一路”旅游产业投资专家尹美群表示,PPP中的“Private”一定是民营的,只要不是政府的资金就可以。但实际上现在国有企业是扮演了再增信的角色,国有企业作为战略投资人参与到PPP项目中,帮助民营企业更容易向银行借到钱,有国企又有政府,说白了还是要从政府拿钱。

“目前我们的问题是脱实就虚,等待地产升值,搞资本运营,项目本身脱离了它应该运作的那些收益。而以美国为例,地产是平稳的,且近十年还在下滑,所以他不会考虑土地的升值,而是考虑PPP项目本身运营带来的收益”。尹美群说道。

而崔伟则认为,对于大型基建企业和央企与银行签订的合作关系,会比总行利率低,收益高,遇到严重情况下也不会上浮,央企的优势显而易见。在中国目前的环境背景下,PPP项目基本上由央企、国企做是一个比较自然的情况。如果银行不支持企业,那在竞标的时候企业肯定是抗不住的。

此外,大企业在成本方面和政府谈判时也有优惠。一般来说,大企业和银行之间是共同体,银行愿意合作的一般来说是大型项目,央企、政府和银行之间也形成一个闭环。除了可能会出现的技术问题、业务问题外,不会出现其他涉及到政治层面的东西。