纠正“伪PPP” 发改委财政部划定禁止线

来源:中国PPP项目学院 | 2017年06月19日 02:46
摘要: 在地方政府财政收入压力大、中央对违规举债管控日益收紧的背景下,PPP正在成为地方政府拉动经济增长的重要推手,但各种“伪PPP”项目也逐渐浮出水面。在投资边际效益递减的背景下,要警惕PPP项目运作中可能...

在地方政府财政收入压力大、中央对违规举债管控日益收紧的背景下,PPP正在成为地方政府拉动经济增长的重要推手,但各种“伪PPP”项目也逐渐浮出水面。在投资边际效益递减的背景下,要警惕PPP项目运作中可能的不规范操作将导致债务风险。

PPP(Public Private Partnership),即政府与社会资本合作,自2013年财政部推行PPP项目以来,截至今年3月末,全国各地共有12287个PPP项目纳入PPP综合信息平台,项目总投资约14.6万亿元,涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。其中,已签约落地项目1729个,项目总投资2.9万亿元,落地率为34.5%(指执行和移交项目数之和与准备、采购、执行、移交项目数总和的比值,不考虑识别阶段项目)。

“中国推动PPP的目的一方面是为了解决政府投资项目的资金短缺问题,另一方面也希望能够通过引入社会资本方来提高基础设施和公共事业的投资和运营效率。”长期跟踪中国PPP发展的清华大学建设管理系教授王守清对界面新闻表示。

不过,在推进PPP的过程中也逐渐暴露出一些问题。比如,不少PPP项目看不到专业运营商,只有产业基金、金融机构等财务投资者,这些投资者不承担风险,政府保证他们的投资回报;有的项目则看不到企业通过运营盈利,只看到企业通过施工获利。总结起来,“伪PPP”一般有以下几个主要特征:明股实债、保底承诺和建设-移交(Build—Transfer)的运作方式。

今年2月,财政部办公厅致函湖北省财政厅,要求核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题,称该项目存在风险分配不当等问题。中国政府采购网公布的信息显示,武汉轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购项目,预成交社会资本方为招商银行股份有限公司,中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份等三家金融机构成立的联合体。

根据预成交结果公示的信息,项目采购标的为“武汉地铁股权投资基金”中的优先级出资人。在基金结构中,社会资本出资28.42亿元,占基金份额的90%,作为优先级出资人;武汉地铁集团有限公司出资3.16亿元,占基金份额的10%,作为劣后级出资人。预成交结果还显示,预成交资本金财务内部收益率是按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款基准利率下浮3%,浮动利率。

王守清对界面新闻表示,武汉地铁这个项目表面上看是PPP,实际上是由政府承诺予以固定回报,存在明股实债问题的“伪PPP”,且社会资本方也没有承担风险。他说,如果地方政府或者地方政府成立的平台公司承诺给予引入的社会资本一定的利息或在一定期限内承诺回购股权,这就相当于贷款,就属于以入股的名义发放债券,是典型的“明股实债”。

“由于武汉地铁集团作为劣后级出资人,项目的风险几乎都由政府方承担,与PPP的“风险共担、利益共享”基本内涵有较大冲突。”王守清说。

值得注意的是,金融机构参与城市轨道交通PPP项目并非武汉地铁独创。2016年9月,贵阳市轨道交通2号线一期工程PPP项目被两家金融机构以360亿中标价拿下。截至发稿,记者未联系到贵阳和武汉的相关政府人士进行采访。

专家指出,“伪PPP”的另一种形式是BT(Build Transfer),即“建设—移交”。一般来说,BT形式下工程时间较短,仅3-5年,而PPP项目的周期一般在10年甚至更长的时间,因为PPP要求整合项目全生命周期的管理,从而实现成本最优化。

2015年8月,河北新闻网公布了一则张家口经济开发区运用PPP模式开启基础设施融资建设的消息。文章说,张家口洋河高科园与世界500强企业太平洋建设集团签署《洋河高科园基础设施建设项目(PPP模式)框架协议书》,基础设施项目总投资30亿元,洋河高科园将规划设计、道路、市政管网、路灯及污水处理厂进行整体打包,由太平洋建设集团垫付资金利用5年时间完成建设,完工后由洋河高科园“分期支付”。

“风险共担、利益共享”是PPP模式最为显著的特征。相对于传统的BT模式即政府授权企业独立建造公共设施,采用PPP模式时,政府与企业是合作关系,即政府与企业参股组建项目公司,共同建造和经营公共设施。在支付方式上,采用BT模式时,企业要垫资施工,而采用PPP模式时,企业参与投资、分享运营收益和政府补贴。

张家口的这个案例是典型的BT,而非PPP。在这个项目里,只见企业垫付资金,更多地关注回款风险,而看不到长期的、可持续的政府与企业合作关系,更谈不上双方共同关注项目的全生命周期管理。

“BT拉动了城市建设,但是在BT模式下,社会资本不参与项目的运营和维护,工程质量就得不到保障,所有的风险都由政府来承担,这不符合PPP的本意。”PPP专家、财政部财政科学研究所研究员孙洁分析称。

北京大岳咨询公司总经理金永祥曾多次参加由政府相关部门主办的PPP研讨会,他对界面新闻表示,除了以明股实债,BT为代表的“伪PPP”,项目或行业选择失当也值得关注。

他说,PPP模式适用于公共服务领域,应集中在交通、环保、水利、农林以及保障性安居工程等行业,但有一些商业性质的房地产开发项目,也被包装成了PPP的形式。

华中科技大学经济学院教授陈波对界面新闻表示,近年来国家层面对于PPP的推广力度持续加大,加上目前经济增速放缓,地方政府的稳增长压力也在增加,这就导致一些“PPP”项目忽视可能的风险点选择走捷径的方式。

王守清认为,对于地方政府来说,在任内发展经济仍是其主要工作任务,地区生产总值(GDP)也是上级考核的主要指标。在投资拉动经济的模式未得到根本改变的情况下,“伪PPP”的出现不足为奇。“在企业层面,由于担心地方政府换届导致的不确定性等原因,很多民营企业也希望为自己的投资争取一些保障。”他对界面新闻表示。

中央政府推出PPP的本意是希望在政府预算空间有限的情况下,以PPP模式借力民间资本加大基建投资。采用PPP模式引入民间资本,一方面能够降低政府杠杆率,另一方面可以解决资金问题,减轻政府财政负担。

然而,PPP项目运作中存在的不规范操作可能会将加大地方政府债务风险。以明股实债来说,如果这种用政府财政资金作为社会资本的劣后金的情况得不到纠正,会给地方政府增加债务,在地方政府不断加码基建投资的背景下,其中的风险不容忽视。

财政部披露的数据显示,截至2016年末,中国地方政府债务15.32万亿元,地方政府债务率80.5%,加上中央政府债务12.01万亿元,合计中国政府债务为27.33万亿元。中国政府债务率为36.7%,低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。

“尽管中国整体债务水平低于国际安全线,不过部分债务率较高的地区值得关注。”陈波说。

中央政府已在加大力度纠正通过PPP变相举债的行为。2015年5月,财政部会同国家发展和改革委出台指导意见,明令严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目。今年5月,发改委与财政部等多部门又为PPP举债划定了禁止与准行的界线。

业内专家和分析人士认为,下一步仍需进行政策细化和监管完善,从而为PPP的发展扫清障碍。

经济学人智库曾对亚太地区国家的PPP运行环境做过评估。该机构中国区分析师苏月对界面新闻表示,中国在PPP项目的监管以及制度建设方面仍有待提高,例如项目选择合理性、竞标公平度和纠纷调解机制等。

王守清指出,目前很多PPP项目的合同对产出要求不够明确,导致政企双方对社会资本提供的产品与服务是否符合要求产生争议。此外,对于风险分担等问题,目前也缺乏相应的法律救济与争议解决方式。

此外,值得注意的是,由于民营资本难以承受高额的资金门槛,参与这波PPP掘金浪潮的大多是国有企业。据《全国PPP综合信息平台项目库第六期季报》披露,截止到今年第一季度,455个落地示范项目中的716家签约社会资本中,国有控股企业和国有独资企业的数量分别为24%和31%,而民营独资企业和民营控股企业分别仅占20%和17%。

国有企业大举投资PPP项目可能引发国企杠杆率的进一步飙升,而国有企业支出的增加,会导致政府间接债务和或有负债的增长。数据显示,2016年末,中国国有企业负债总额达到87万亿元,占当年GDP比重的116.7%。

而财政部日前在回应有关国有企业债务和地方政府债务的关系时指出,不论是中央国有企业、还是地方国有企业包括融资平台公司,其举借的债务依法均不属于政府债务,应由国有企业负责偿还,政府不承担偿还责任;地方政府作为出资人,在出资范围内对国有企业承担责任。

对于国企大量参与PPP项目,金永祥则表达了不同看法。他说:“国企大量加入PPP有很强的现实因素,因为PPP涉及到投资建设经营服务等,很多民企之前没有经历过这种全产业链的做法,这对他们来说是很大的挑战,而国企在这方面的经验比较充足。”