对政府推出项目采用PPP还是ABO

来源:中国PPP综合服务平台 | 2017年07月11日 03:19
摘要: 就在地方政府为落实《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号,以下简称50号文)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号,以下简称8...

就在地方政府为落实《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号,以下简称50号文)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号,以下简称87号文)的文件精神,进行违规融资整改的同时,2017年6月30日,北京市基础设施投资有限公司(以下简称“京投公司”)圆满完成2017年度北京市轨道交通三号线一期、十二号线、七号线二期、八通线二期、昌平线南延以及新机场高速公路六个建设项目贷款银行公开招标工作,顺利落实共计人民币616亿元建设资金,最低贷款利率达到银行长期贷款基准利率下浮12%,这也是京投公司自2016年推行授权经营模式(ABO)以来,完成的新一批轨道交通及高速公路项目贷款招标,截至目前,在授权经营(ABO)模式下累计完成1285.91亿元贷款招标工作。

一、什么是授权经营模式(ABO)

授权经营模式(ABO)系北京市首创,2016年4月20日,北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》(以下简称“协议”)标志着北京市轨道交通投融资体制机制进入了授权经营模式的新阶段。该《协议》首次创造性的提出授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)的ABO模式,由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责,京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源,提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责,同时支付经京投公司授权经营服务费,以满足其提供全产业链服务的资金需求。

授权经营模式(ABO)是政府和社会资本合作模式(PPP)吗?笔者认为不是,首先授权经营模式(ABO)强调政府对公共融资及管理平台的“授权”,属于公对公合作,非公私合作特许经营。其次由于是直接授权公司经营,并未走相应的竞争性程序,不符合政府和社会资本合作需要通过竞争性程序选择社会资本的要求,因此可将其归类为“公建公营”。

既然授权经营模式(ABO)是提供服务,其是否违反财政部50号和87号文关于购买服务违规融资的规定呢?笔者认为其并未违反财政部关于采用购买服务违规融资的相关规定,87号文中阐述的购买服务违规融资是将若干工程领域的项目等同于采购提供相关服务,通过购买服务的方式实施项目,即把工程等同于项目,此外,购买服务违规融资对应的项目绝大部分为公益性基础设施项目,几乎不具备相关的运营属性。而授权经营模式(ABO)是提供一系列投资、建设、运营的服务,完成上述服务内容,需实施若干个项目,实现项目融资(购买服务的违规融资在金融机构眼中其仍是项目不是提供所谓的服务,按照项目融资流程进行审批),即在服务目标项下的项目,本质是项目融资,符合银行授信管理的要求。同时授权经营模式(ABO)实施的项目是具备一定的运营属性,符合经营特征,跟目前绝大多数被当成“服务”的项目是有一定区别的。

二、授权经营模式(ABO)对城投转型的影响

在全国人大财经委于2017年6月23日向全国人大常委会汇报《关于2016年中央决算草案审查结果的报告》中提出国务院有关部门要抓紧制定剥离融资平台公司融资功能的具体办法,积极推动地方政府融资平台公司市场化转型。在城投市场化转型过程中,对已形成的公益性项目或公益性资产,政府应履行配置资产、授予特许经营权、支付政府购买服务及财政补贴资金或补签相关合同、协议以 “消化”历史欠账之外,对与政府划清债务界线的城投公司如何市场化经营更是重中之重,而授权经营模式(ABO)模式笔者认为是城投市场化转型的重要举措,通过城投多年的基建领域运作经验,通过提出城市发展所需完善的相关功能,设定相关目标,提出系统化解决方案(提供的服务内容),并结合自身经验,通过实施若干项目实现上述服务目标,完成项目规划、设计、投资运营及配套政策,由转型后的城投做一揽子投融资服务并收取授权经营费,此种方式能通过贷款招标获得银行提供的近1300亿元授信支持,也从融资可操作性上得以确认,是城投转型过程中逐步进行市场化运作的基础,可在一定领域得以推广实施。

三、授权经营模式(ABO)对PPP推广的影响

笔者不得不承认授权经营模式(ABO)的推广确实存在与民争利的问题,对政府在推出项目时是采用政府与社会资本合作模式(PPP)还是采用授权经营模式(ABO)需作取舍,具体采用哪种形式,笔者建议若本级城投公司具备相关的经验及人才储备,不是纯融资平台,政府推出的项目具备“大基建、小运营”的特点(如轨道交通、城际铁路、高速公路等),对社会资本吸引力有限,建议采用授权经营模式(ABO)实施操作,在项目进入运营阶段,通过股权合作等方式吸引社会资本投资,提升运营效率。即使采用授权经营模式(ABO),政府在支付授权经营费时,应参照PPP项目中对社会资本进行绩效考核的要求对授权经营单位进行考核,提升其运营效率。而对于通过运营可以实现投资的部分收回(政府适当缺口补贴)以及公益性基础设施项目,政府与社会资本合作模式(PPP)无疑仍是最好的选择。

四、授权经营模式(ABO)推广的注意事项

(一)要充分评估属地城投公司的经营管理能力

能否推广授权经营模式(ABO)的关键在于属地城投公司的实力,这种实力是建立在城投公司充当本级政府融资平台公司时逐步建立起来的,是仅仅就是融资平台借了钱就转到财政使用或按照政府资金和项目管理模式实施,公司本身就是盖章签字还是真真正正地在替政府融资做项目时就充分建立了经营管理团队,具备基建项目的专业化人才和经验,一旦政府授权经营时,能够独立进行运作,这是政府评估属地城投公司能否像真正社会资本一样具备投资经营能力的关键所在,而不能一味地将纯融资平台公司“推上前线”。

(二)要对政府推出的项目情况进行充分论证

若政府已习惯被财政部87号文叫停的购买服务操作模式,一味地将所有项目均授权属地城投公司运作,这显然是不合适的。最重要的是依据项目特征对操作模式进行合理判断,对于属于强制PPP模式识别类型项目(污水处理、垃圾处理)以及具备通过与社会资本合作能够明显提升建设运营效率,市场化程度相对较高的项目,建议仍以政府和社会资本合作模式操作。对于基建投资规模较大,通过运营及财政可承受范围内的适当补贴无法完成投资回收或无法通过运营绩效的提升改善投资经营的,可进行授权经营模式(ABO)的识别论证,之后再进行操作实施。

(三)要充分借鉴政府与社会资本合作模式的相关程序

即使可以操作授权经营模式(ABO),也要完善相关流程,可以借鉴政府与社会资本合作模式的相关程序,如在授权经营费用上,要充分考虑本级财政的可承受能力,不可像政府购买服务违规融资一样,超财政承受能力上马项目,大肆增加城投公司举债规模。对授权经营效果要进行绩效考核及定期评估,对运营效果不佳的授权经营项目,要通过多种方式进行改善,不排除进行城投公司层面的股权合作,吸引社会资本投资,提升运营效率。

(四)要防止以授权经营模式(ABO)违规融资,变相增加政府性债务

授权经营模式(ABO)虽然是城投转型过程的重要举措,但其不是万能的,不是政府变相融资的新手段,更不是现有违规融资整改的方向。笔者认为城投公司利用授权经营模式(ABO)融资是为实现政府授权经营目的通过市场化方式融资建设的手段之一,在满足城投公司市场化融资的基本条件的基础上,其授权经营费应该作为政府对授权主体经营行为的调节性支出责任,是根据其经营情况的变化逐年调节的,不是一种确定性的支出责任,因此不宜像购买服务列入支出责任一样作为无弹性支出责任,其融资行为政府也不应已其他形式进行担保或兜底。因此地方政府不要将授权经营作为像购买服务一样进行违规举债的方式及借口。

综上,授权经营模式(ABO)到底是地方政府继购买服务之后再次创新违规融资方式的救命稻草,还是挡在政府和社会资本面前的洪水猛兽,就看是如何利用这一创新方式进行操作实施了,但其作为城投市场化转型的重要方式和手段是毋庸置疑的,值得广大的城投公司进一步思考。