推广PPP模式应有边界意识

来源:中国PPP综合服务平台 | 2017年10月09日 04:36
摘要: PPP模式应主要应用于基础设施和公共服务的提供。基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施,是社会经济赖以生存发展的物质基础。基础设施和公共服务属于一个对象的两个方面。基础设施提供公共服务,...

PPP模式应主要应用于基础设施和公共服务的提供。基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施,是社会经济赖以生存发展的物质基础。基础设施和公共服务属于一个对象的两个方面。基础设施提供公共服务,公共服务的供给离不开基础设施。基础设施包括经济基础设施和社会基础设施两种基本类型,前者提供支撑经济发展的经济性公共服务,后者提供满足社会公益需求的社会性公共服务。

基础设施建设及公共服务的提供有三个基本途径。一是由公共部门提供公共服务,这是公共服务提供的传统方式,也是经典方式。在一些已经建立现代市场经济体系的国家,传统方式仍然是主导方式。公共部门通过优化治理体系,努力使公共服务的提供能够做到高效率、低成本、公开透明,并保证财政资金的使用效率。但公共部门提供公共服务也会出现各种问题,使得效率目标难以实现,即出现政府失灵问题。一些领域的政府失灵可以通过体制改革、机制创新予以解决,但有些领域却难以解决,使得公共部门提供公共服务的适用领域受到限制。二是完全市场化。对于公共部门难以有效提供公共服务的领域,一种可行的路径就是完全推向市场,进行民营化改革。由私营部门提供公共产品,是市场经济体制下公共服务提供的重要方式。利用私营部门的专业力量发挥市场配置资源的决定性作用,是提高公共服务供给质量和效率的重要途径。在这种模式下,政府主要通过制定法律法规、进行规划及准入标准的引导、完善实施监管等措施来维护公共利益。但私营部门提供公共服务会出现公益性和商业性的矛盾,导致市场失灵,因此其适用范围同样受到限制。三是公共部门与私营部门合作提供公共服务。为了解决传统的由公共部门提供公共服务模式下的政府失灵问题,以及完全由私营部门提供公共服务模式下的市场失灵问题,世界各国一直在探索如何发挥公共部门和私营部门各自的优势,通过建立合作伙伴关系,进行体制机制的改革创新,提升公共服务供给的质量和效率。这种探索催生了PPP模式的形成和发展,对于推动基础设施领域的投融资体制改革创新发挥了重要作用。

PPP模式的运用有其局限性。如PPP模式运作成本高,融资代价大,需要通过优化要素配置降低全生命周期成本来实现效率提升,对于规模较小的项目采用PPP模式会得不偿失;PPP模式需要对未来的现金流量进行稳定预期,以构建长期合作伙伴关系,往往难度很大,对于难以预测未来情况的复杂项目也不适宜采用PPP模式;这种模式强调按合同办事,对于已经签署的合同,难以根据新出现的情况进行修改,项目的实施缺乏灵活性;PPP项目融资属于政府资产负债表之外的融资,其负债不直接计入政府财政预算,从而使得PPP模式成为政府规避预算约束的一种方式,短期内容易刺激政府的非理性投资,长期来看将加大政府未来财政的负担;PPP项目提供的是公共服务,政府有责任确保公共服务的持续提供,项目失败的风险最终依旧会由政府承担,因此风险很难真正转移出去;PPP模式要求政府和私营部门针对具体项目签署合作协议,对特定项目进行交易结构及制度安排,一定程度上能够限制市场自由竞争。因此,PPP模式的成功实施必须具备相应条件。如当地市场经济体制机制比较健全;当地法制环境健全,守法意识强,违法成本高且具有完善的法律救济机制;当地诚信体系健全,守约意识强;政府公共治理体系完善,服务型政府制度健全;私营部门充分发育;资本市场发展达到较高阶段;政府公共理财体系健全。