“迷失方向”的中国式PPP

来源:中国PPP综合服务平台 | 2017年12月12日 11:04
摘要:

推动了四年的中国式PPP现在面临着“迷失方向”的困境。

最近老金比较担忧他所从事的PPP的行业发展问题,在朋友圈发出了一则“给重病患者又一剂猛药,看起来很专业的感叹。”

老金是大岳咨询的总经理金永祥,在过去的四年中,金永祥所在的公司为PPP的各个参与方提供了大约1000多个项目的专业服务。

PPP即政府与社会资本合作,在2013年年底财政部提出推动PPP,截至2017年9月末,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台中全国入库项目:合计14,220个,累计投资额17.8万亿元。

但是一个高速发展的PPP市场在2017年的下半年突然刹车,进行规范,到了年底更是面临着走到“末路”的风险。

金永祥担忧的是推动了四年的PPP如果规范工作做得不好,会遭遇到挫折。他所说的挫折是指现在多个部委出台文件对PPP进行规范。但是他认为,规范是正常和理性的,但是规范过度可能会遇到挫折,一个政府部门出文件可以理解为规范PPP, 现在多个部门出文件,一个部门划一个圈,其他两个部门再画圈,这样也就意味着PPP只能在这三个圆圈的交集部分操作,意味着PPP的大幅萎缩。

“经过四年的快速发展PPP确实需要规范,但力度也应该适中。相比以前的融资平台、BT(建设-移交)、土地财政等,PPP模式更具优势,它更加公开透明,能制约政府投资冲动,PPP有问题不能就PPP本身说PPP好坏, 43号文之后,各种融资通道已经被堵死,各方通过这一机制的相互博弈中形成市场规则,使得市场在资源配置中起到决定性作用。目前已经落地的1万多亿PPP项目效率较高。因此PPP是负面作用最小的一项经济政策,规范PPP不应该用力过猛。”金永祥表示。

E20研究院执行院长薛涛看来当前由于国资委的192号文,财政部的92号文,加上中国人民银行资管新政六条的多重作用下,市场上对PPP的前景出现悲观情绪,四年不到的PPP面临一个转折点。

政策叠加

财政部带头推动了这轮PPP,也带头开始规范此轮PPP的发展速度。

金永祥所说的多个圈,也就是多个部委的文件分别是指财政部的92号文,国资委的192号文,中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)。

一位PPP专家看来,一个政策可以接受,但是层层加码,政策叠加,对于PPP的打击是毁灭性的。政策叠加所造成的后果就是泼脏水连孩子一起倒出去了。

其实对于PPP的规范,财政部一直在吹风, 2017年11月1日,财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅在第三届中国PPP融资论坛中就表示,要坚持“穿透管理、公开透明”的原则,一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的规范。

话音未过两周,财政部便出台了关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知。也就是财政部的92号文,该文要求要求进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。

通知的出台印证了王毅的讲话,也印证了财政部规范PPP的决心,但是对于PPP的参与者来说,这仅仅是规范的开始。

之后国资委的192号文,也就是 《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号文,以下简称“192号文”),规定“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,不得因开展PPP业务推高资产负债率。” 明确相关子企业PPP业务规模上限;“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。”

金永祥认为对PPP 影响比较大的,比如规定央企PPP项目的总量,不能超过净资产的 ,基本都超过了,没超过的也是快接近了。其次便是负债率的85, 央企的负债率一直比较高。很多超过了。没超过的也比较接近了。

金永祥的看法得了央企做PPP业务人士的认可,一位央企从事PPP业务的负责人表示,他们正在学习和消化92号文以及192号文,然后进行内部梳理项目情况,企业系统内部会按照国资委的192号文重新发新文件。

“财政部的92号文对项目库严控和央行资对资管严控的文对刚中标的项目影响比较大,希望未来有一个稳定的政策环境”。上述央企PPP业务负责人表示。

在金永祥看来,这是给PPP这个重病患者下的又一剂猛药,但是政策的叠加并没有结束。2017年11月17日,中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)。 这也就是上述PPP业务负责人所说的严控资管的文。

上述央企PPP业务负责人表示,虽然还是只是征求意见稿,具体要看正式文件。但是对刚中标的项目会有影响,会影响项目融资到位的进程,有的PPP项目需要重新设计融资方案,另外私募基金参与PPP的杠杆使用会大大减少。

在一位PPP基金管理者看来,央行资管征求意见稿对PPP的应该比92号文和192号文的影响更大。资管新规限制了以银行为主理财产品通过期限错配的方式投入到了PPP项目中,根本性的限制住了PPP的资本金融资和后续贷款进度。对落地和未签约的项目有着极大的影响。

这样从财政部的92号文到国资委的192号文到中国人民银行等几部委关于资管的征求意见稿,等于几个部门的政策,从PPP项目到资金到社会资本方的参与全部被限制。

在一位PPP专家看来,突然地规范让大家都迷失了方向,迷失方向的不仅仅是PPP市场,从政策监管层到PPP市场从业者们都迷失了方向,不知道PPP的下一步在哪里?

那么PPP是就此灭亡又或是置之死地而后生?

未来走向

在如此政策叠加后,未来PPP的走向将会如何?金永祥在他的办公桌后思考,他认为,下一步的PPP会艰难,规范其实是风险的重新分配,原来是地方政府承担风险,成本低,现在风险分担重新分配,风险变成地方政府、金融机构、社会资本共同分担,PPP的成本将会上升。社会资本方和金融机构考虑到风险比较大,推动的压力会比较大,总体的规模和发展速度都会降下来。

发改委在最近则一直对PPP做加法。最近连续出台两份文件,一个是价格改革,一个是加大民营资本进入PPP的推动力度。

但是若是因为192号文,央企大量退出PPP,民企能填补所留下的市场空缺吗?

“肯定做不到,首先央企和民企不在一个数量级,留下的市场空缺不是民企所能填补的。”上述PPP专家判断。

中诚信国际创新业务部高级分析师杨小静表示,既符合当前监管要求又具有社会回报机制的有一定吸引力的项目是缺乏的。适用于PPP模式的项目,一方面是属于政府具有提供责任,另一方面有稳定回报机制,此外还需要具有一定社会吸引力,这类项目基本集中在供水、供热、燃气等公用事业类项目,这类项目的优质项目非常少,未来不仅需要从新增项目,还需要在存量项目中挖掘适用于PPP模式的项目,丰富和拓展PPP模式的可能性。

杨小静认为PPP面临的困境还存在符合PPP要求的合格的社会资本方数量较少的困境,在政府债务风险强监管的背景下,规范的PPP项目禁止有政府方的兜底承诺,要求风险共担,真正的民营企业往往缺乏进入的动力。

E20研究院执行院长薛涛判断前三年多来的库内PPP实质性落地项目并不如宣传的那么多,重要的节点应该是要看融资到位;但是也存在一些未入财政PPP项目库的其他形式的市场化项目(购买服务、某些特许经营项目甚至一些运营性强的PPP项目等)。一增一减,实际规模尚难计算。

“在当前的调整期应该充分分析前一段时间PPP中所存在的问题,应该有针对性的分领域分行业分特性来对不同类型的PPP所应该关注的核心问题进行分析和规范,收缩一部分不应该操作PPP的地区、行业和领域,进一步强化信息公开,提高落地项目的品级。”薛涛表示。

上述央企PPP负责人表示,现在躲不开国资委的192号文,只能在遵守192号文的前提下,明年加大和地方国企的及民营企业的合作,预计业务量会受到些影响,但质量会更好。

杨小静告诉记者, PPP的优势主要来自于地方政府债务管理相关政策出台后,对其地位的肯定以及发展趋势的利好。在今年监管大年以来,地方融资平台公司的融资渠道受限,传统的大量以购买服务等类型包装的基建项目或者含政府远期回购条款的BT项目因不合规而被叫停。因此,PPP的优势有:对于地方政府,或者地方融资平台公司而言,PPP成为规范化的融资渠道之一,对于PPP模式主导的项目有重要利好,但PPP模式下各方行为会严格规范。

为什么规范?

PPP的规范在2017年的上半年财政部就已经开始,2017年4月财政部发等六部委出关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知,通知中明确规定要规范政府与社会资本方的合作行为。

薛涛认为,这一轮PPP一开始就是以2014年国发43号文(标题是“控制地方性债务”)为出发点,将PPP作为控制地方债务的手段之一,必然要面临三大不匹配,首先是地方政府汹涌的融资需求与当前有限的融资渠道之间的不匹配,各地区不均衡的经济发展财政收入和均等化公共服务需求的不匹配,以及各层级政府、社会资本、金融机构和咨询机构这些各方主体间的目的和能力的不匹配。

“这些会导致一些不适合PPP的项目被迫采用PPP方式,以及过快推进PPP、 过度使用PPP等问题,再加上非运营类PPP项目“可用性付费”机制设计的一些弱点,带来了现在的问题。”薛涛告诉记者,在PPP的高速推进中,国家部委各类PPP相关文件不够统一,与行业部门未能及时出台分门别类的有针对性和效力的文件予以规范和提高,不少地方政府推进PPP目的重在引资目的不纯,也是本轮PPP不少项目质量不高的原因。

薛涛认为,当前PPP的法律法规严重滞后,整个规制体系尚未完成建设,导致社会各主体对PPP长期发展的深度认识和信心不足,是一个我们当前PPP发展初期所处的客观环境。应该深刻分析“工程化”“拉长BT化”“融资化”背后的原因,真正理解好的PPP需要的是真运营的核心是只有社会资本在运营(可以包括有相当技术难度和绩效压力的长期维护)中体现了比政府自己来做更有充分的优势的时候,才能实现PPP的唯一价值:长期公共服务供给效率的提高。

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