PPP缺少“财承”就像汽车没有刹车

来源: | 2018年02月08日 09:04
摘要: 作者:财政部PPP中心主任 焦小平 物有所值是PPP的核心理念,通俗来讲,就是要找到一个能少花钱、多办事、办好事的机制和模式,根本目的就是提质增效。 2013年以来,财政部会同其他部门,按照党中央国务院的部署,把PPP从过去简单作为政府一种市场化投融资手段,全面提升为一项公共服务市场化社会化供给体制机制变革,核心是放宽准入、打破垄断、引进竞争、鼓励创新、增加新动能。PPP改革是全面深化改革、供给侧结构性改革和国家治理现代化的一部分,这是基本的定位。

作者:财政部ppp中心主任 焦小平

物有所值是PPP的核心理念,通俗来讲,就是要找到一个能少花钱、多办事、办好事的机制和模式,根本目的就是提质增效。

2013年以来,财政部会同其他部门,按照党中央国务院的部署,把PPP从过去简单作为政府一种市场化投融资手段,全面提升为一项公共服务市场化社会化供给体制机制变革,核心是放宽准入、打破垄断、引进竞争、鼓励创新、增加新动能。PPP改革是全面深化改革、供给侧结构性改革和国家治理现代化的一部分,这是基本的定位。

三年改革成效超过预期,取得了三个方面阶段性成果:

一是集法律、政策、指南、合同、标准五位一体制度体系初步建立,基本做到了改革路径明确、流程明晰、标准可控,具有可操作、可执行和可延展性。按照“坚持理论和制度自信”的精神,在借鉴国际成熟经验的基础上,立足我国国情和改革转型特点,探索建立了既具有鲜明中国特色、又兼顾国际通用性的制度框架体系,改变了国内历史形成的分散分治局面,逐步走上了统一顶层设计、整体系统协调推进改革的轨道。我国这套创新制度体系已受到国际社会广泛关注,并将在我国参与国际规则治理和“一带一路”建设中发挥积极作用。

二是全国统一的PPP大市场格局初步形成。PPP改革统一、规范、标准、透明化建设,加快了生产要素流动和优化配置,促进了全国PPP统一大市场的建设。截至2017年6月底,财政部全国PPP综合信息平台已收录项目1.3万个,计划投资额16.3万亿元,已落地项目投资额3.3万亿元,覆盖19行业。从规模、广度、深度和影响力来讲,中国市场已是全球最大的PPP市场。

三是PPP改革牵引作用初步显现。在全面深化改革初级阶段,PPP改革作为一项综合性的政府与市场合作改革,在各项配套政策改革不能完全支撑的情况下,只能按照问题导向和结果导向先行先试,率先闯出一条路来。改革实践成果证明,PPP改革直接、间接地促进了行政体制、财政体制和投融资体制等改革,牵引示范作用明显。比如,把政府在PPP合同中的支出责任纳入年度预算和中期财政规划,与预算管理衔接,防止“新官不理旧账”,打消社会资本对政府换人换届的顾虑,在机制上让社会资本长期投资有信心。又如,PPP全生命周期标准化和公开透明管理,让普通老百姓在公共服务领域有渠道和手段行使参与权、监督权和发言权,推动形成了政府、市场和社会公众三方共商共建共赢的局面。再如,基于结果导向的绩效付费机制,促进了区域、流域集约化项目创新和企业一体化战略转型,催生了新模式、新业态。

PPP改革取得了阶段性成果,但也面临巨大挑战。

第一,就PPP本身来说,要发展必须要按规律办事,必须做真ppp项目。现在,PPP市场发展起来了,但是也出现一些乱象。比如一些地方政府依然把PPP当做一种简单的融资手段,对项目债务责任大包大揽,违反预算法,风险分配机制形同虚设。没有风险分配怎么能做到权责明晰?怎么能做到让专业的人做专业的事?怎么能做到让投资者对结果负责?

第二,PPP是一项积极财政政策,但是积极财政政策是有度的,就像一辆车,如果没有刹车将是多么危险。所以,在PPP制度设计中,对财政支出责任有一个10%的总量控制政策。但在实际操作中,一些地方变相逃避管理。前一段时间,为了规范地方政府融资行为,财政部联合相关部委下发了“50号文”和“87号文”,再次重申了规矩,坚决禁止歪门斜路,防止出现新的债务风险。当然,“财政承受能力评估”这个笼头的管理也需要适时调整。

积极财政政策必须是可控的、有效率的、可持续的,不是无度无序的简单刺激。2008年以来形成的地方债务风险正在逐步消化,我们绝不能再无度增加新的“伤疤”。希望社会资本、地方政府、金融机构对不规范的融资不要再抱任何幻想,国家对预算法的维护,对金融风险防控的态度是坚定的,而且力度会越来越大,所以大家要做“真PPP”,这样才会有一个持续兴旺的PPP市场。

对PPP改革下一步动向,我在这里讲五个具体问题。

第一,一定要充分认识物有所值评价的重要意义。为什么要搞PPP改革?PPP的价值取向是什么?其核心点就是物有所值,通俗来讲,就是我们要找到一个能少花钱、多办事、办好事的机制和模式,根本目的就是提质增效。物有所值既是价值观,也是一种评估方法。我们通过物有所值评价才能比较出传统方式与新模式谁更经济、谁更优化。虽然物有所值的评估方法还在不断丰富完善,但并不影响它已成为国际政府采购政策的一种主流趋势。如果我们的ppp法规政策中没有物有所值评价这一项,就说明我们还停留在初级发展阶段,没有把经济发展和投资的质量和效率放在第一位。要推动经济提质增效,不管是政府侧还是市场侧,都需要新的机制、新的政策和新的工具来操作和评估。

第二,要加强和细化财政承受能力论证工作。“财承”承担着防范财政金融风险的重任,因此无论哪种付费机制的项目,它都不可或缺,是一项必须要做实、做细、做好的工作。

第三,加强合同管理。合同是PPP项目管理的基础和基石,是规范约束政府方与社会资本方权利义务的最基本的法律文件,双方都要有法治规矩、契约意识。在ppp模式治理架构中,民商法是基础,政府方首先是合同的一方,应该带头遵法履约。

第四,必须坚持按绩效付费。如果我们不能做到按绩效付费,就不能使社会资本在合同中的责任与权利相匹配,就不能从机制上解决“豆腐渣”、超预算等问题,那么全生命周期管理就是一句空话。

第五,做好公开透明管理。公开是最好的管理,公共服务是老百姓的事,政府是人民的服务员,社会资本是公共服务的提供者。老百姓的事就要公开办,让老百姓参与。因此我们在PPP项目管理中倡导全过程公开,除国家机密和一些依法不能公开的商业秘密、个人隐私外,要把规划、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、采购活动、合同、绩效付费标准等逐步全部公开。

(摘自2017年7月22日作者在上海2017中国PPP投资创新论坛上的讲话)