民营资本PPP参与度缘何下降?

来源: | 2018年02月08日 09:04
摘要: 国务院发展研究中心副主任王一鸣认为,今年上半年财政部PPP项目民营资本的参与率仅为47%,远低于民营资本在全社会固定资产投资61%的比重。这跟政府认为与民营资本合作风险较大,对民营资本设立较高的门槛有关;也跟部分民营资本对收益率要求过高,不愿参与公益性PPP项目有关;也跟一些民营资本参与PPP项目的专业能力不足有关 当前全国PPP项目建设已经驶入快车道,项目数、投资额双井喷。但民营资本依旧面临着市场的公平准入和政府守信问题,民营资本的参与率、进入率还有待继续提高。

ppp模式,即政府和社会资本合作模式,是近年来我国在公共服务供给机制上的重大创新,也是经济“稳增长”和“调结构”的重要方式之一。为提高民营企业参与积极性,一系列鼓励性政策相继发布,但研究显示民营资本在PPP领域中的市场份额自2015年底以来呈现出持续下降趋势。为何民营资本在PPP领域“裹足不前”?专家认为,当前ppp项目的合作模式和采购模式的限制、金融支持政策难以落实以及市场竞争加剧是导致民营企业参与度逐渐下降的主要原因。对此,专家建议从提振信心、提升机遇和改善融资环境三方面着手解决该问题。

民营资本在PPP领域

市场份额持续走低

日前,专注于PPP行业大数据研究的市场机构明树数据,跟踪统计了2014年以来民营企业参与PPP项目的数据,结果显示,无论以成交规模占比还是以成交项目个数占比作为分析指标,民营资本在PPP领域的市场份额自2015年底以来呈现出持续下降态势。这些数据来源于中国政府采购网、各地方政府采购网、公共资源交易中心、上市公司公告、全国企业工商信息查询系统等。

数据显示,2014年是我国新一轮PPP实践的起始年,中央企业率先进入这一市场,地方国有企业紧随其后,民营企业开始逐渐参与;2015年,民营资本在PPP领域的市场份额达到最高,当年民营企业中标PPP项目个数占已落地项目总数的55.7%,民营企业中标总投资规模占已落地项目总投资规模的35.5%;而2016年至今,民营企业在PPP领域的扩张趋势呈反转态势。截至今年7月,民营企业中标PPP项目个数占比已下滑到47.6%,民营企业中标总投资规模占比也下滑到24.7%。

明树数据总经理、财政部和发改委PPP专家库双库专家肖光睿介绍说,资格预审环节是PPP项目采购流程的一个重要环节,以民营企业参与PPP项目资格预审的情况作为其主动参与意愿的指标,2015年末民营企业主动参与PPP项目的个数占比达到90%,但最新的数据显示民营企业参与资格预审的项目个数占比下滑到78%,这显示出民营企业参与PPP项目的主动性和通过PPP项目资格预审能力均呈现下滑趋势。

数据显示,2014年至今,共有约1200个民营企业参与了国内的PPP项目,共获得了约1900个、累计规模约1.5万亿元的PPP项目。大部分民营企业来自于山东省、浙江省、江苏省以及北京市,这些区域也是传统民营经济发展较为活跃的地区。另外,民营企业中,尽管非上市企业占据了大多数的市场份额,但上市企业整体呈现出更强的项目获取能力,70家上市民营企业共斩获了超5000亿元的PPP项目,占比超30%。而从行业背景看,建筑承包商背景的民营企业是主力军,获得了近6000亿元的项目总额,占比40%,与市场整体发展状况较为一致。

国务院发展研究中心副主任王一鸣认为,今年上半年财政部PPP项目民营资本的参与率仅为47%,远低于民营资本在全社会固定资产投资61%的比重。这跟政府认为与民营资本合作风险较大,对民营资本设立较高的门槛有关;也跟部分民营资本对收益率要求过高,不愿参与公益性PPP项目有关;也跟一些民营资本参与PPP项目的专业能力不足有关。

当前全国PPP项目建设已经驶入快车道,项目数、投资额双井喷。但民营资本依旧面临着市场的公平准入和政府守信问题,民营资本的参与率、进入率还有待继续提高。

上海市工商联主席王志雄表示,现在凡是有保障、有盈利的好的PPP项目,民营资本取得还是有一定的困难。另外,PPP的投资周期一般要长于公共部门的任职周期,所以民营资本对政府部门“新人不认旧账”的情况还很担忧。

三大因素导致

民营企业参与度下降

专家认为,当前PPP项目的合作模式和采购模式的限制、金融支持政策难以落实以及市场竞争加剧是导致民营企业参与度逐渐下降的主要原因。

当前PPP项目的合作模式和采购方式强调投资、建设、运营全生命周期服务能力的整合和投资能力考察先行,使得整体资信能力偏弱的民营企业在竞争的时候已经输在了起跑线上。而资本实力较强、业务领域大而全的国有企业具备了参与PPP项目的天然优势。

目前对民营企业参与PPP项目的金融支持政策并没有改善民营企业整体的融资条件,民营企业尤其是非上市民营企业在没有外部增信的条件下很难得到金融机构的青睐,大量金融资源实际上被中央企业、地方国有企业所获得,在融资渠道和融资成本上的劣势制约了民营企业持续参与PPP项目的能力。

据业内人士介绍,民营企业的报价水平位于中央企业和地方国有企业之间,但在融资成本显著高于上述二者的情况下,民营企业参与PPP项目的盈利空间弱于其竞争对手,长此以往显然会影响民营企业持续参与PPP项目的动力和信心。

市场竞争加剧影响民营企业的市场份额,这主要表现为地方国有企业通过跨层级或跨区域投资大量参与PPP项目,其中作为竞争性行业的地方建筑类国企充当了向社会资本转型的急先锋。

自2014年新一轮PPP实践以来,具有我国特色的“社会资本”取代了西方传统意义上的“私营资本(Private)”,成为PPP市场供给端的主体。在社会资本中,央企、地方国企代表公有制经济体和以民营企业、外资企业为代表的非公有制经济体展开竞争。

清华大学PPP研究中心常务副主任杨永恒认为,国企参与太多,必然会产生挤出效应,导致民营企业进不来;另外,若国企依然主导PPP项目,那项目整体的经济、社会效率还会低下,就达不到原来期待的改革效果。

杜绝“隐性歧视”

提升民营资本参与度

专家建议明确PPP模式长期发展的政策预期,建立公平公正的风险分配体系,完善PPP领域信息披露机制,建立PPP争议的多元纠纷解决机制,以此来提振民营企业参与PPP项目信心。

肖光睿表示,PPP项目周期通常在10年以上,期间需要社会资本在资金、人员和资源等方面长期投入,尤其是民营企业需要相应地制定和调整企业发展战略。相较于国有企业,民营企业抗风险能力相对较弱,参与PPP更加需要稳定、连贯和可预期的长期政策。

有受访企业表示,在PPP实践中政府“甲方”和民营企业“乙方”的旧思维依然普遍存在,在日趋激烈的市场竞争下愈发明显,地方政府存在着过度转移风险的趋势。同时,关于政府义务留下的模糊空间更让民营资本“如鲠在喉”,成为影响企业和金融机构信心的一个重要原因。

另外,从提升民营企业参与PPP项目机会入手,专家建议应避免不合理打包实施和采购PPP项目的行为,杜绝PPP项目采购时的“隐性歧视”行为,避免过度限制联合体内部的权利义务分配空间,鼓励民营企业以联合体形式参与,同时要严格限制对地方竞争性国企的隐性补贴。

有企业表示,当前PPP项目采购过程中,对于民营企业的“显性歧视”已经普遍得到消除,但“隐性歧视”仍然普遍存在,如远高于项目实际需求的注册资本实力、资产规模要求、融资能力、业绩水平、人员配置水平要求。同时,目前主流的PPP项目采购过程中,地方政府往往会对联合体数量、联合体资质、联合体出资做出约定,限制了联合体内部优化权利义务分配的空间,甚至部分项目直接禁止联合体形式参与,使得大量具备专业领域服务能力但出资能力不强的民营社会资本和具备出资能力但缺乏专业服务能力的金融机构无法参与。

此外,从改善民营企业参与PPP融资环境入手,专家建议应加强对PPP领域整体信贷总量的支持,加强对金融机构的权益保护,着力培育真正的长期股权投资机构,建立融资支持和风险保障等外部增信机制,推动项目融资模式的运用,并加快PPP二级市场的培育。

有不少企业反映,在今年趋紧的金融环境下,企业所能享受到的融资资源又被进一步压缩,边际融资条件恶化的程度超过了中央企业和地方国有企业,一定程度上也影响了民营社会资本参与PPP项目的积极性。

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