PPP引导基金“时不五待”

来源: | 2018年05月15日 09:50
摘要: 2015年5月,我国提出设立中国PPP融资支持基金;2016年3月,中国PPP基金公司成立;随后,各地纷纷设立PPP引导基金。自此,我国PPP 引导基金进入快速发展阶段。PPP引导基金在提高政府资金的使用效率、带动社会资本参与ppp项目、促进和规范国内PPP市场发展、实现PPP项目在产业和地区间的均衡发展等方面发挥了巨大作用。 通过对部分省份政府PPP引导基金的汇总研究,笔者发现,我国PPP引导基金总体呈现以下特征:从地区分布看,省级引导基金不断增加,但区域差异性明显,千亿元规模的基金占基金总数比为16.67%,两者合计占基金总额比重为58%;百亿元规模的基金占基金总数比为59%, 合计占基金总额比重为41%;不及百亿元规模的基金占基金总数比为25%,占基金总额比重为4%。从产业分布看,引导基金的投向领域有着明显差异,目前主要投入到市政工程和交通运输领域,而在其他领域投入得比较少。为更好地发挥其作用,我国政府PPP引导基金尚需实现五方面转变。

2015年5月,我国提出设立中国ppp融资支持基金;2016年3月,中国PPP基金公司成立;随后,各地纷纷设立PPP引导基金。自此,我国PPP 引导基金进入快速发展阶段。PPP引导基金在提高政府资金的使用效率、带动社会资本参与PPP项目、促进和规范国内ppp市场发展、实现PPP项目在产业和地区间的均衡发展等方面发挥了巨大作用。

通过对部分省份政府PPP引导基金的汇总研究,笔者发现,我国PPP引导基金总体呈现以下特征:从地区分布看,省级引导基金不断增加,但区域差异性明显,千亿元规模的基金占基金总数比为16.67%,两者合计占基金总额比重为58%;百亿元规模的基金占基金总数比为59%, 合计占基金总额比重为41%;不及百亿元规模的基金占基金总数比为25%,占基金总额比重为4%。从产业分布看,引导基金的投向领域有着明显差异,目前主要投入到市政工程和交通运输领域,而在其他领域投入得比较少。为更好地发挥其作用,我国政府PPP引导基金尚需实现五方面转变。

一是定位进一步明晰。目前,我国的PPP基金具有引导基金和项目投资公司的双重身份。商业性基金侧重追逐项目的回报率,而公益性基金则旨在为社会资本增信。我国PPP引导基金的双重身份,导致其在商业性和公益性之间呈现不确定的状态,影响了基金功能的发挥。因此,PPP引导基金在设立初期就要准确定位。从我国的实际情况来看,政府PPP引导基金应界定为财政保障基金,从而为PPP项目提供财政支持,以此为基础,再对具体模式、手段、政策等进行整体设计。

二是增信功能进一步增强。PPP基金可通过股权质押和基金收益劣后两种方式达到增信的目标。股权质押是通过PPP基金直接投资的方式来进行的,但其效应的发挥取决于股权价值的大小。基金收益劣后则通过规定分配项目收益时基金收益要劣后于其他社会资本,实现增信的作用,但其作用的发挥也是以项目盈利为前提的。而当前PPP项目不明晰的盈利状况,直接影响了增信效果。

三是运行机制进一步调整。目前PPP基金主要采用两种管理模式,一是通过成立投资决策管理委员会并下设基金管理办公室的方式进行直接管理,二是通过省财政厅主管融资平台代行出资者责任的受托管理。这两种管理模式的实质都是非市场化的,不利于基金管理主体的投资能力和开发能力的提高,也增加了基金管理与投资中寻租行为发生的可能。为解决这些矛盾,应从权力分离设置、基金及相关决策者的考核标准、 PPP引导资金的退出等方面来完善基金运行机制。

四是扶持手段进一步多样化。我国政府PPP引导基金对PPP项目进行扶持的方式,目前主要是融资支持和作为社会资本参与。但从国际PPP引导基金的实践看,PPP基金扶持手段的选择范围是十分广泛的,可通过在不同的支持方式、支持是否需要偿还、支持的时机等进行多种政策组合。从资助方式看,可选择项目优惠贷款、部分项目招标费用给予补贴、项目担保降低风险等方式;从给予阶段看,可根据申请阶段、项目开展过程等项目不同阶段的不同需求进行选择;从是否需要偿还来看,有需要偿还、无需偿还两种差异化的选择;从具体项目来看,可根据项目主体的不同采取差异化的方式。

五是进一步防范潜在地方债务风险。随着PPP项目的不断发展,部分地方出现了PPP项目泛化的现象,并非所有项目都适宜采用PPP方式,因此,设立PPP引导基金更要理性,应根据效率、效益、公共利益等原则来判断。同时,由于PPP基金相关制度还尚不完善,可能会增加地方财政风险。如,按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定,“政府性基金预算支出表”是需要单列的,这就意味着基金支出将以表外融资的方式存在,而政府引导基金向其他出资人所做的收益不足或本金损失时的“保底承诺”却没有纳入相应管理范围,可能导致地方政府隐形债务风险的增加,应进一步予以防范。

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