实行PPP负面清单管理正当其时

来源: | 2018年06月19日 02:39
摘要: 负面清单有助于防范和控制地方政府债务风险。目前PPP正成为地方政府拉动经济增长、改善基础设施和公共服务供给的重要推手。随着PPP项目落地率的不断提升,实际运行中暴露出了许多问题,带来的风险也逐渐凸显出来。其中较为突出的是名股实债、保低承诺、保底回购、没有现金流、变相政府购买服务、“两标变一标”确定社会资本方和建设施工单位等,进一步加剧了地方债务风险,通过负面清单加强对PPP项目监管确有必要。各级政府要坚决杜绝以PPP模式创新异化为地方政府新的融资平台,严禁地方政府借PPP模式变相举债融资,进一步落实中央关于防范系统性金融风险的总体部署。负面清单有助于加强对PPP项目的内部风险防控。2012年财政部出台行政事业单位风险内部控制范围以来,各级行政事业单位都建立健全了风险内部控制制度,特别是“三重一大”中的重大项目投资和大额资金分配,必须通过民主议事规则集体决策。因此,通过负面清单可以从PPP项目识别、项目论证、项目准备、政府采购、建设运行、资产评估和移交全工全过程进行监督管理,防范各类风险。

ppp模式是应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类的项目。对此,国家相关部委的政策是一贯的,支持和鼓励各地政府依法合规推动PPP模式,坚持正确的政府购买服务改革方向。对于符合法律法规和政策规范的“真PPP”及政府购买服务项目,中央支持各地政府继续推动和落实;对于不合法不合规的“假PPP”及政府购买服务项目,则要求必须按照法律法规和中央有关政策规定切实整改。

契合上述要求,湖南省财政厅近日出台了《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》。日前在接受记者采访时,中国财政科学院研究员王泽彩评价说:“湖南省出台的《通知》通过设立负面清单,明确哪些该做哪些不该做,较好地规范了政府与社会资本合作管理,有利于防范地方政府债务风险,对在全国范围内规范PPP推广应用工作具有较强的现实意义。”王泽彩认为,负面清单有如下意义:

负面清单有助于推进新预算法的贯彻落实。新预算法规定,地方政府举债只能通过发行地方政府债券方式筹措资金。除此以外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,更不允许以伪PPP项目或者政府购买服务名义变相举债融资。“无预算不支出”,对政府与社会资本合作,政府付费和可行性缺口补助这两种模式最终都体现为财政支出,所有PPP项目政府付费原则上不超过本级一般预算支出10%的上限。这是一条不可逾越的红线。财政承受能力论证是评价地方政府年度PPP项目付费,以年度一般公共预算支出10%为天花板,绝对不能超出。

负面清单有助于防范和控制地方政府债务风险。目前PPP正成为地方政府拉动经济增长、改善基础设施和公共服务供给的重要推手。随着PPP项目落地率的不断提升,实际运行中暴露出了许多问题,带来的风险也逐渐凸显出来。其中较为突出的是名股实债、保低承诺、保底回购、没有现金流、变相政府购买服务、“两标变一标”确定社会资本方和建设施工单位等,进一步加剧了地方债务风险,通过负面清单加强对PPP项目监管确有必要。各级政府要坚决杜绝以PPP模式创新异化为地方政府新的融资平台,严禁地方政府借PPP模式变相举债融资,进一步落实中央关于防范系统性金融风险的总体部署。

负面清单有助于加强对PPP项目的内部风险防控。2012年财政部出台行政事业单位风险内部控制范围以来,各级行政事业单位都建立健全了风险内部控制制度,特别是“三重一大”中的重大项目投资和大额资金分配,必须通过民主议事规则集体决策。因此,通过负面清单可以从PPP项目识别、项目论证、项目准备、政府采购、建设运行、资产评估和移交全工全过程进行监督管理,防范各类风险。同时,严格贯彻落实中央“重大问题决策终身责任追究和责任倒查机制”,也必须有具体的抓手。

负面清单有助于推进PPP项目预算绩效管理。虽然财政部和国家发改委对PPP项目制定了一些预算绩效前置绩效评价指标,但在实践运行中PPP项目缺乏分行业的绩效目标和绩效指标,实现同一类PPP项目绩效“可比较、可监测、可评价、可报告”目标还有很长的路要走。因此,通过制定负面清单,对明确没有绩效的项目加以清理,有助于对PPP项目在政治效益、经济效益、社会效益、环境效益和群众满意度方面进行综合绩效管理。

王泽彩说,今后一段时期,全面驱逐伪PPP项目、防范财政风险成为PPP领域的工作重点。希望各地像湖南省一样,对PPP项目进行全方位的风险排查,坚决制止地方政府违法违规举债融资行为。

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