走进徐州 探访“徐州式”PPP模式

来源: | 2018年09月13日 04:02
摘要: “江苏省是全国推进PPP工作的首批试点,徐州又是江苏PPP实践的前哨。”江苏省综改办主任、省财政厅副厅长宋义武每次谈起江苏的PPP工作,总是要将徐州的案例作为要点。徐州市财政局副局长姚宾礼一边拿出一大摞的项目资料,一边告诉记者:“徐州城市基础设施、公共服务领域新上项目多、资金需求大,亟须创新项目投融资机制,市委、市政府高度重视PPP推广工作,把PPP模式作为当前投融资机制改革的重要内容。”

素有“五省通衢”之称的徐州,自古都是兵家必争之地。如今正处于大建设、大投入、大发展关键时期的徐州,近来又因政府和社会资本合作(PPP)模式的突出实践受到各方的关注,引来了各地学习调研团无数。

徐州PPP的实践特色在哪里?

先行先试 全力推进

“江苏省是全国推进PPP工作的首批试点,徐州又是江苏PPP实践的前哨。”江苏省综改办主任、省财政厅副厅长宋义武每次谈起江苏的PPP工作,总是要将徐州的案例作为要点。

徐州市财政局副局长姚宾礼一边拿出一大摞的项目资料,一边告诉记者:“徐州城市基础设施、公共服务领域新上项目多、资金需求大,亟须创新项目投融资机制,市委、市政府高度重视PPP推广工作,把

ppp模式作为当前投融资机制改革的重要内容。”

说话的工夫,与整个徐州市人民生活直接相关的吃水、出行、餐厨垃圾处理等项目的完备资料已经呈现在记者眼前。

姚宾礼表示,徐州要发展已经离不开PPP模式。作为财政部门,他们要做的就是会同相关部门积极研究探索,打破传统的BT、bot、ROT等思维,按照物有所值评价、财政承受能力论证等PPP模式,坚持做标准的、可复制、可推广的PPP,走出一条具有徐州特色的PPP之路。

记者注意到,徐州市政府2015年3月在江苏省率先出台《政府与社会资本合作(PPP)模式实施意见》。同年11月,徐州市政府又印发《关于市城建基础设施等政府投资项目采用PPP模式的通知》,要求在城建重点工程、水利水务、民生实事等领域原则上采取PPP模式运作,财政资金不再直接投资。

为加快PPP运作,徐州市成立了PPP工作领导小组,市长任组长,财政、发改、规划等15个部门主要负责同志为成员,办公室设在市财政局;对重大项目分别成立

PPP项目领导小组,分管副市长任组长。

“我们还在全省地级市中率先举办PPP项目推介会,现场签约93项,总投资超过800亿元;在全国地级市率先开通PPP外网,随时公布项目进展情况;徐州轨道交通2号线一期工程项目在全国率先落地并获得PPP融资基金支持。”姚宾礼给记者列举了徐州推进PPP工作中的更多“率先”实践。

除了在实践中创造出的多个“率先”,徐州市还非常重视完善流程,创新运作机制,按照“一个全程”“两轮评审”“三级发布”等程序运作PPP项目。

据介绍,“一个全程”,即财政部门、城建重点工程办公室、实施机构、政府出资方代表、咨询机构全程参与PPP项目方案设计;“两轮评审”,即项目实施方案编制完成后,市财政局组织财务、工程、融资、法律、税收等方面PPP专家评审,修改完善后再组织市发改、建设、规划、国土等部门联合评审,通过评审项目报经市政府批准后公开履行社会资本采购程序;“三级发布”,即凡在市级政府采购平台招标的PPP项目,资格预审公告、招标公告、成交公告同时在中国政府采购网、江苏政府采购网、徐州政府采购网发布,提高

项目招标的公开性、竞争性。

规范操作 打造标杆

“江苏省的PPP工作一直坚持不简单求快,但求规范稳健落地的路子。”

在日前举办的江苏省2016年全省PPP模式培训班上,宋义武再次强调,要严格规范流程,加强项目监督管理,推动试点项目有序实施、尽快落地,精心打造可复制、可推广的真正PPP模式。

从徐州的PPP实践来看,“规范”也是他们一直坚持和追求的目标。

据介绍,2014年7月,徐州市餐厨废弃物处置项目入选首批省级PPP项目库,成为15个江苏首批PPP试点项目之一。

“为了规范操作,市财政局、城管局组成PPP工作组,迅速完成咨询单位比选,通过对项目背景、边界条件、财务分析、法律协议等内容研究,从政府和社会资本双重角度审慎评估PPP运作可行性,明确项目筹划、资金筹措、建设运营、债务偿还等责任分配。”徐州市财政局经建处处长侯肖华介绍说。

2015年7月20日,该项目在省级政府采购平台开标,徐州鼎和生物科技有限公司、中联重科股份有限公司联合体中标,为江苏省第一单按照规范化程序落地的PPP项目,同时开创民营企业进入PPP领域的先河。

谈起在省级政府采购平台进行招标的做法,宋义武表示,实践证明,通过采取省级审查备案和省级政府统一采购的方式,有力地保障了每个试点项目的规范运行,及时有效纠正了一些地方不规范的做法,避免一些地方以PPP项目为名,变相扩大地方政府债务,搞明股实债、BT等做法。

此外,已经受到很多媒体关注的骆马湖水源地及原水管线PPP项目,也定位于打造全国供水领域的PPP项目典范。

徐州市水务局PPP办公室主任张子剑介绍,在该项目的推进中,社会资本都要求投资收益率8%以上,经过公开招标、充分竞争,广东粤海控股集团有限公司最终以6.96%价格中标(中标水价折合的预期平均收益率),真正实现了物有所值,减轻了财政支出压力,“成本补偿+合理回报”的收益模式,也打造出供水领域PPP项目范例,成为了财政部示范项目“标杆”。

务实创新 凸显成效

在项目操作模式上,徐州首创的轨道交通“网运分离”PPP模式也受到了各界的关注。

徐州市城市轨道交通有限责任公司副总经理龚维源介绍,徐州轨道交通1号线一期工程为财政部首批PPP示范项目江苏落地第一单;2、3号线一期工程也采取PPP模式,在省政府采购平台完成社会资本采购。在这些轨道交通项目中,徐州市提出“分段运作、分层反哺”的PPP框架,将整个项目分为建设养护和运营两个阶段分别采取PPP模式运作。

具体操作方式是,建设阶段采取“合作投资+建设养护绩效考核”的BLMT(建设-租赁-养护-移交)模式,组合运营阶段采用“多元投资+使用者付费+政府监管补贴”的IOT(投资-运营-移交)模式。建立以轨道交通建设发展专项资金为核心的统筹运作机制,上盖物业开发形成土地收益缴入专项资金,反哺轨道交通建设运营。

龚维源表示,这样创造性地引入“持续经营、融资延续”理念,可以有效解决轨道交通项目资产使用寿命与PPP合作周期的错配关系,更加符合代际公平原则。通过“股权移交、税收筹划”安排,大大降低政府可行性缺口补助。

值得关注的是,针对像轨道交通这样的重点工程,徐州市财政局、重点办还研究出台《徐州市城建重点工程PPP项目限制性边界条件》、《2016年度城建重点工程PPP项目实施工作方案》,制订城建重点工程PPP项目合作周期、边界条件、运作模式等标准化操作规范。采用社会资本合作方、工程施工承包方“两标一招”或“两标两招”方式,通过设定社会资本投资回报率、工程下浮率、项目管养费用报价等“多标的综合评分”招标方式,选择优质社会资本合作团队。

截至目前,徐州市本级已经有17个PPP项目成功落地,占全省19.54%;项目总投资623.51亿元,占全省35.78%。引入中建、中铁建、中铁、中冶、粤海水务等一批大型社会资本,吸引社会资本444.49亿元(其中资本金141.48亿元),占全省33.21%。中标投资收益率一般不超过同期银行贷款基准利率(4.9%),最低4.17%(基准利率下浮15%),远低于6%至8%的社会平均水平;工程下浮率(按照预算评审价)10%以上,最低下浮14%,远低于7%至8%行业水平,充分体现“成本最低、效益最优”目标,实现物有所值。

此外,徐州市还通过建立市级PPP专家库、市PPP工作微信群等,集聚各方力量,广泛交流经验,推动PPP工作驶入健康发展快车道。

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