杭州市政府印发推行PPP项目管理办法(试行)及政策解读

来源:中国PPP项目学院 | 2017年12月12日 11:10
摘要:

杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市

推行政府和社会资本合作项目管理办法(试行)的通知

杭政办函〔2017〕107号

各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位:

《杭州市推行政府和社会资本合作项目管理办法(试行)》已经市政府同意,现印发给你们,请认真组织实施。

杭州市人民政府办公厅

2017年10月23日

一、通知内容

杭州市推行政府和社会资本合作项目管理办法(试行)

为进一步规范我市政府和社会资本合作(以下简称PPP)项目管理,根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(浙政办发〔2015〕9号)、《杭州市人民政府关于进一步深化投融资体制改革扩大有效投资的若干意见》(杭政函〔2015〕111号)等文件精神,结合我市实际,制定本办法。

一、基本原则

(一)市场运作。

充分尊重市场规律,牢固树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、重诺履约,实现风险共担、利益共享、权责对等。通过建立合理的投资回报机制,充分调动社会资本参与的积极性,更有效地实现公共服务目标,并坚决防止不合理让利或利益输送。

(二)规范透明。

按照国家相关法律法规要求,建立健全各项制度体系,将政府和社会资本合作纳入法制化管理,保护参与各方的合法权益。坚持阳光运作和全生命周期管理,依法披露PPP项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束,实现决策科学、操作规范、公开透明。

(三)科学评估。

选择PPP模式的项目,要充分评估论证,与政府直接建设运营方式进行比较分析,确保采用PPP模式后,能够实现政府政策目标、社会目标和社会资本运营效率、技术进步的有机结合,能够明显提高服务质量和效率,降低项目成本或使用者成本,实现公共利益最大化。

(四)创新实施。

在依法合规的前提下,鼓励行业主管部门、各区县(市)因地制宜,探索符合行业、区域特点的PPP模式,并根据项目需求,灵活运用PPP模式,科学确定社会资本进入的阶段与方式,提高运作效率。

二、适用范围

PPP模式适用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、体育、旅游、文化等政府负有提供责任且适宜市场化运作的项目。鼓励逐步提高新建项目使用PPP模式的比例。已定性为政府债务中的存量项目,经评估符合条件的,鼓励采用PPP模式引入社会资本。

三、工作机制

(一)建立决策机制。

成立市政府和社会资本合作工作领导小组(以下简称领导小组),由市长任组长,常务副市长任副组长,市级相关部门负责人为成员,研究决策全市PPP模式政策及PPP项目推进等重大事项。领导小组下设办公室(设在市发改委),负责牵头召集部门联席会议、组织开展PPP项目实施方案部门联审,以及重大事项的综合协调、督办检查等工作。

(二)明确责任分工。

市发改委、财政局分别按照国家关于推进PPP工作的任务分工,共同做好相关工作。行业主管部门或政府直属单位是PPP项目推进和监督管理的责任主体,负责PPP项目全生命周期管理的各项工作。部门联席会议负责对PPP项目实施方案进行联合评审,审核通过后由项目实施机构报市政府批复。

(三)强化协调沟通。

建立PPP项目协调工作例会制度,市发改委、财政局应做好与各行业主管部门的信息沟通,加强统筹管理和政策协调,推进PPP项目有序实施。

四、操作模式

(一)经营性项目。

对于具有明确的收费基础,且使用者付费能够完全覆盖投资和运营成本的项目,可采用建设—运营—移交(BOT)、移交—运营—移交(TOT)、改扩建—运营—移交(ROT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。

(二)准经营性项目。

对于使用者付费不足以覆盖投资成本的项目,可采用与经营性项目类似的运作模式,即在使用者付费的基础上,通过政府补助、运营补贴等方式,实现投资者合理的投资回报。

(三)非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可采用建设—移交—运营(BTO)、设计—建造—融资—运营(DBFO)、建设—拥有—运营(BOO)、委托运营(O&M)等模式推进。

(四)其他。

积极探索“非经营性项目”与“准经营性项目和经营性项目”捆绑运作,鼓励新建项目和已建成项目同步推进,鼓励在城中村改造和特色小镇、产业园区、智慧城市建设等重点领域先行先试,开展PPP项目运作模式创新。

经营性、准经营项目,原则上优先考虑采用PPP模式。

五、操作流程

(一)项目储备。

1.项目发起。政府发起的PPP项目由发改、财政及行业主管部门或政府直属单位根据经济社会发展需要向市PPP中心提交初步实施方案;社会资本发起的PPP项目由社会资本向行业主管部门推荐初步实施方案或可行性研究报告。

2.建立PPP项目储备库。市PPP中心负责建立市PPP项目储备库。发改部门会同有关行业主管部门或政府直属单位对潜在的项目进行初步筛选评估后纳入市PPP项目储备库。发改部门可会同有关行业主管部门,从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中遴选出一批适宜采用PPP模式进行操作的项目,纳入市PPP项目储备库。PPP项目入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券、实施项目资产证券化及享受专项政策的重要依据。

3.项目发布。对列入市PPP项目储备库的项目,实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目,应编制年度实施计划,由市发改委会同市财政局审核汇总并报领导小组同意后适时向社会公布推介,以吸引更多的社会投资人参与。原则上纳入年度实施计划的项目应已完成项目建议书(项目服务联系单)批复。

(二)论证决策。

4.确定实施机构。对列入年度实施计划的PPP项目,根据项目性质和行业特点,由政府行业主管部门或政府委托的相关单位作为PPP项目实施机构,负责项目前期准备论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目推进实施、过程监管及合作期满移交等工作。

5.实施方案编制。PPP项目实施方案原则上在可研批复后编制,对于重大政府投资项目,应重视项目初步设计方案的深化研究,细化工程技术方案和投资概算等内容,并作为确定PPP项目实施方案的重要依据。实施方案可由实施机构自行编制,也可委托专业咨询机构编制。PPP项目实施方案应包括项目概况、运作方式、社会资本选择方式、投融资和财务方案、建设运营及移交方案、风险分配方案、政府支出责任、合同体系及主要内容、监管框架、变更及退出机制、政府承诺和保障等。实施方案中应对物有所值等进行专篇分析。对于需要政府付费或财政补贴的PPP项目,要对财政承受能力进行研究分析。

6.实施方案审查审批。对于市本级项目,实施机构将PPP项目实施方案报市发改委,市发改委委托市PPP中心对实施方案进行评估论证,并出具评估意见。PPP实施方案经部门联席会议审查通过后,由项目实施机构报市政府审批。实施方案已通过审批的PPP项目,可以开展下一步工作;未通过审批的,可对实施方案进行调整后重新审批;经重新审批后仍不能通过的,不得采用PPP模式。对于各区、县(市)项目,仍由属地政府自行开展PPP项目实施方案的审查审批工作。

(三)社会资本选择。

7.社会资本遴选。PPP实施方案经政府批准后,由项目实施机构组织编制招标文件,按照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标等竞争性方式,综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴,并按照平等协商原则,明确政府、社会资本方和项目公司间的权利与义务。鼓励不同类型的民营企业、外资企业通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。其中,依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令第613号)第九条有关规定,已通过招标方式选定的特许经营项目社会资本方依法能够自行承担工程勘察、设计、施工以及提供工程建设有关重要设备、材料的,可以不进行工程建设招标。通过其他方式确定社会资本方的PPP项目,仍需依法开展工程建设招标。

8.PPP合同谈判确认。PPP项目实施机构可根据需要组织项目谈判小组,必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。谈判小组应先与排名第一的候选社会资本方进行合同确认谈判,如该候选人放弃中选、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金,或者被查实存在影响中选结果的违法行为等情形,不符合中选条件的,谈判小组可以按照中选候选人名单排序依次确定其他中选候选人为社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录,并按照相关要求将招标结果进行公示。

9.签订PPP合同。公示期满无异议的,经项目实施机构将PPP项目谈判结果及合同主要内容报同级政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP合同,并根据信息公开相关规定,公示合同文本及相关文件(涉及国家机密、商业秘密的内容除外)。

需要设立项目公司的,待项目公司正式成立后,由PPP项目实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同,或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。

(四)项目执行。

10.成立项目公司。PPP项目实施机构应当在招标和谈判文件中载明是否要求成立项目公司。需要设立项目公司的,实施机构和社会资本方应按照合同约定,按时足额出资设立项目公司。除规定的行业和领域外,鼓励项目公司由社会资本控股。PPP项目法人确定后,如与审批、核准、备案时的项目法人不一致,可按照有关规定依法办理相关手续。发改、建设、规划、国土资源、环保、城管等行政审批职能部门应当协助项目法人办理工程设计、开工准备、施工建设及竣工验收等阶段的相关审批手续。

11.项目融资与建设。项目公司或社会资本方应依法办理PPP项目实施所需的基本建设手续,及时落实项目融资方案。项目融资责任由项目公司或社会资本方承担,政府及相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。PPP项目建设和变更应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险由项目公司或社会资本方承担。政府及有关部门应根据PPP项目合同及有关规定,对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设、运营责任进行监督。

12.运营绩效评价。PPP项目实施机构应会同行业主管部门,根据PPP项目合同约定,定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。项目实施机构应会同行业主管部门,自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估,及时发现存在的问题,制订应对措施,推动项目绩效目标顺利完成。在PPP项目合作期限内,如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化,危及公共安全或重大公共利益时,政府应当及时采取措施,必要时可指定项目实施机构等临时接管项目,切实保障公共安全和重大公共利益,直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的,应提前终止,并按PPP合同约定妥善做好后续工作。

13.合同条款调整。合同期内,合同双方确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,应以保持项目运营管理的持续性和稳定性为前提,由PPP项目实施机构和社会资本方协商,报部门联席会议审议后提交市政府批准。经协商不能达成一致的事项,可依法申请仲裁或提起诉讼。

(五)项目移交。

14.启动移交准备。对于PPP合同约定期满移交的项目,应在合作期满前(过渡期)启动移交准备工作。各有关部门、PPP项目实施机构、项目公司等单位成立PPP项目移交工作组,具体负责移交工作。

15.正式移交。PPP项目移交工作组应组织进行性能测试、资产评估,确保项目处于良好运营和维护状态,达到合同约定的移交标准。项目达到移交标准后,要按照国家统一的会计制度进行核算,并办好相关文件、资产的变更和登记手续。

16.开展后评价。项目移交完成后,由市发改委或行业主管部门负责PPP项目后评价工作。后评价应从全生命周期执行的合规性、物有所值、示范性等角度展开,评价结果应按规定公开,及时反馈给项目利益相关方。

六、监督管理

(一)全生命周期管理。

PPP项目应严格按照项目管理相关规定,实施全生命周期管理。由市PPP中心负责建立贯通市级有关部门、各区县(市)的PPP项目管理信息平台。

(二)信用管理。

在PPP领域率先使用信用管理,对PPP项目投资主体、中介机构及参建各方实行企业和个人信用查询制度,强化并提升各方契约意识和诚信意识,规范履约行为。对参与PPP项目的相关主体开展信用监管,评价结果纳入市公共信用平台,形成守信激励、失信惩戒的约束机制。

(三)依法信息公开。

有关部门、PPP项目实施机构、项目公司要按照客观、公正、及时、便利的原则,通过即时公开和适时公开等方式,依法依规公开披露PPP项目实施各阶段的相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。

七、保障措施

(一)形成推进合力。

市级有关部门、各区县(市)政府要切实增强大局意识,提高对PPP工作重要性的认识;要加强组织领导,加快建立强有力的PPP工作推进机制,落实责任、抓实项目。

(二)加大财税支持力度。

PPP项目按规定享受各项税收优惠和行政事业性收费减免政策。有关部门应积极协助支持项目公司或社会资本方争取各项投资补助、经费补助、贴息贷款等资金,补助资金分配方式应在PPP合同中予以明确。市财政局要做好全市PPP项目前期相关工作的资金保障。

(三)加强金融服务。

发挥杭州市PPP支持基金的引导作用,杭州市PPP支持基金的使用和运作按照《关于印发〈杭州市政府和社会资本合作(PPP)支持基金实施办法(试行)〉的通知》(杭财综〔2016〕1号)执行。支持PPP项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等债务融资工具募集建设资金。推动PPP项目与资本市场深度融合,依托各类产权、股权交易市场,通过资产证券化、股权转让等方式,丰富PPP项目投资退出渠道。鼓励建成投运类PPP项目按照国家发改委、中国证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号)实施资产证券化操作。

(四)保障项目用地。

市本级年度新增建设用地切块指标适度向PPP项目倾斜。PPP项目享受政府投资项目同等用地政策。对符合划拨用地政策的项目,可按照划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。不符合划拨用地政策的项目,以租赁方式供地的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。PPP项目用地依法需要以招拍挂方式供应的,可按照《国土资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引〉的通知》(国土资厅发〔2016〕38号)规定,通过竞争方式将确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。

(五)加强业务培训。

市PPP中心应联合各行业主管部门、各区县(市),组织形式多样的PPP业务培训,指导参与各方熟悉PPP项目运作模式、操作流程、风险防控等管理全流程要点。对运作良好的PPP项目,要及时总结经验,实行现场教学。

本办法自2017年 11月 24日起施行,由市发改委负责牵头组织实施。

二、政策解读

一、《实施细则》的制定背景

党的十八大以来,我国以转变政府职能,推进国家治理体系和治理能力现代化;拓展民间投资空间,激发经济活力和创造力;深化供给侧改革,提升公共服务的供给质量和效率为突破口,掀起了新一轮政府和社会资本合作(以下简称“PPP”)改革。

随着我市城市国际化步伐不断推进,亚运会筹备工作有序进行,一大批提升城市功能、改善生态环境、改造升级基础设施的项目需要进一步提升和改善,加快推广PPP模式面临着良好的机遇。为了明确我市PPP项目操作流程,进一步规范我市PPP项目管理,杭州市发改委充分结合国家最新政策文件要求,借鉴国内先进城市经验,并征求了有关部门、区县的意见,制定了《杭州市人民政府关于推行政府和社会资本合作项目实施细则(试行)》(以下简称《实施细则》)。

二、《实施细则》的政策依据

(1)《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)

(2)《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)

(3)《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)

(4)《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(浙政办发〔2015〕9号)

(5)《杭州市人民政府关于进一步深化投融资体制改革扩大有效投资的若干意见》(杭政函〔2015〕111号)

三、《实施细则》的主要内容

《实施细则》的主要内容分为“基本原则、工作机制、适用范围、操作模式、操作流程、监督管理、保障措施”7个部分。

(1)基本原则:提出我市推行PPP模式的四项基本原则,即“市场运作、规范透明、科学评估、创新实施”。

(2)工作机制:建立决策机制,成立全市PPP领导小组及办公室,明确各部门责任分工,加强部门间协调沟通。其中领导小组由市政府主要领导任组长,常务副市长任副组长,发改、财政、审管办、法制办、金融办、物价、规划、国土、审计等部门为成员单位;领导小组办公室设置在市发改委(市PPP中心),牵头召开部门联席会议,组织PPP项目实施方案部门联审,负责重大事项综合协调,督办检查等工作。

(3)适用范围:明确PPP模式适用范围为能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、体育、旅游、文化等政府负有提供责任且适宜市场化运作的领域。

(4)操作模式:对经营性项目、准经营性项目、非经营性项目分别归纳了其适宜使用的PPP模式。鼓励PPP项目操作模式创新。

(5)操作流程:一是强化项目储备。对PPP项目生成、项目库建立、年度推进计划等方面做出要求。二是强化论证决策。对PPP项目的实施方案编制、审查做出规范要求,确保决策论证阶段实现政府实施PPP目效益最大化。三是强化PPP项目社会资本选择,明确公开招标、邀请招标、两阶段招标等方式作为我市PPP项目社会资本招商的主要方式。四是强化项目执行,明确了政企双方的风险与责任,同时提出要强化运营绩效的评价和中期评估,切实实现PPP项目效率和功能的提升。五是项目移交。对合作期满后项目移交的实施程序及相关要求进行了明确。并提出要做好后评价工作,及时总结PPP实施经验,更好地为后续工作服务。

(6)监督管理:提出政府实施PPP项目要强化全生命周期的管理,要建立社会投资人的信用体系,要强化信息公开。

(7)保障措施:提出要以提升项目落地签约率为工作目标,各相关部门应从金融服务、用地保障、政务服务方面支持PPP项目的推进落地。

四、主要亮点

我市PPP项目实施细则是在去年7月7日国务院对国家发改委、财政部推行PPP项目的职责分工进行明确的大背景下起草的,故本次细则起草既要综合两大部门推行PPP的主要宗旨,同时也要结合我市实际。归纳起来,本次实施细则有以下几个方面的亮点:

一是强调部门的协同。提出我市的PPP工作应由发改部门、财政部门分别按照国家关于推进PPP工作的任务分工,共同做好相关工作。

二是强调科学评估。强调我市推行PPP项目要进一步建立健全科学评估体系,不惟PPP而PPP,要大力发展经过科学决策论证、前期手续完备、风险机制分担合理的PPP,以实现推行PPP的核心价值。

三是强调项目的全生命周期管理。PPP项目是政府性项目基于政府与社会资本长达10~30年的合作,故本实施细则更加强调对PPP项目全生命周期的管理。