乐陵市深入推进政府与社会资本合作 (PPP)模式情况汇报

来源: | 2018年02月28日 08:44
摘要: 乐陵市深入推进政府与社会资本合作(PPP)模式情况汇报 2014 年以来,国务院和各级财政部门力推政府和社会资本合作(ppp)模式,国务院出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、今年5月份,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、山东省财政厅印发《2015年政府和社会资本合作项目奖补资金管理办法》(鲁财金〔2015〕28号)等一系列政策文件。通过认真学习和研读,乐陵市充分认识到推广运用PPP模式,是适应政府治理现代化要求、推动基础设施建设和公共服务领域投资模式改革的一次重大体制机制创新,不仅可以缓解政府财力不足、债务负担重的困境,也为社会资本开启了新的投资门路,还能实现政府、社会资本、公众利益多赢的政策效果。现将我市推进政府与社会资本合作(PPP)模式的有关情况汇报如下:一、政府主导,统筹谋划,构筑PPP模式高端架构。 乐陵市位于鲁冀两省交界,现

乐陵市深入推进政府与社会资本合作(ppp)模式情况汇报  2014 年以来,国务院和各级财政部门力推政府和社会资本合作(ppp)模式,国务院出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、今年5月份,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、山东省财政厅印发《2015年政府和社会资本合作项目奖补资金管理办法》(鲁财金〔2015〕28号)等一系列政策文件。通过认真学习和研读,乐陵市充分认识到推广运用PPP模式,是适应政府治理现代化要求、推动基础设施建设和公共服务领域投资模式改革的一次重大体制机制创新,不仅可以缓解政府财力不足、债务负担重的困境,也为社会资本开启了新的投资门路,还能实现政府、社会资本、公众利益多赢的政策效果。现将我市推进政府与社会资本合作(PPP)模式的有关情况汇报如下:一、政府主导,统筹谋划,构筑PPP模式高端架构。
 乐陵市位于鲁冀两省交界,现辖9镇3乡4个街道办事处,人口68万,行政区划面积1172平方公里,为山东省基本财力保障县,2014年完成公共财政预算支出198660万元,几乎全部为人员经费、教育、社保、医疗、支农等刚性必保支出,除了维持正常运转外,政府没有多余财力用于基础设施和公共服务领域。国家力推PPP模式给我们带来了发展机遇,既可有效解决财政资金投入不足的问题,又拓宽了社会资本的投资领域,取得政府、公共服务和社会资本‘三赢’的效果。”在推行PPP模式过程中乐陵市委、市政府积极谋划,迅速行动,积极采取多种措施,整合存量项目和拟建项目,探索实践PPP合作模式,助推更多项目落地,更好的服务于稳增长、调结构、惠民生、防风险。
1、健全组织机构,突破执行梗阻。市委、市政府高度重视,主要领导多次听取财政、发改部门专题汇报,并明确提出要把PPP模式的推广实施作为一项重要任务来抓。专门成立由市长任组长的政府和社会资本合作(PPP)领导小组,办公室设在财政局,政府办公室一名主任靠上抓,牵头协调PPP项目推进工作,吸收成员单位发改、住建、规划、教育、民政、环保等业务部门的业务骨干联合办公,密切协作、主动作为,为PPP模式推广打下组织基础。
2、组织学习培训,突破人才短板。打造一支懂理论、精业务、会操作的优秀队伍是PPP模式乃至政府职能转变的关键。在PPP模式推广伊始,面对广大干部对PPP模式认识不足、重视不够等问题,我市专程邀请财政部财科所的孙洁、马洪范两位教授为乡镇及部门主要负责同志专题讲座PPP模式,使大家有一个清醒的认识;后期组织成员单位骨干20余人先后到宁阳、青岛学习先进经验和接受专业培训,积极参加德州市ppp政策及操作集体培训。在学习推进过程中,印发《政府和社会资本合作(PPP)模式典型案例汇编》《政府和社会资本合作(PPP)模式文件汇编》等资料,练就精兵强干,为PPP模式推广打下人才基础。
3、组建PPP项目库,突破个体局限。众所周知,公共基础设施和公共服务资源掌握在政府手中,只有政府主导,把项目筹划放在前边,才能确保PPP模式在公共服务领域的有效推行。乐陵市财政局作为牵头部门,通过学习培训借势而为,及时与发改、住建、水务、国土、交通、环保、教育等部门的协调沟通,从基础设施建设和公共服务领域中,筛选出了一批收益稳定、规模较大、技术成熟、定价灵活、合同清晰的项目进行收录入库,通过汇总分析、优化整合、策划包装,实行对按PPP模式储备的13个项目统一推介,覆盖医疗、教育、交通、市政等方面,总投资约70亿元,目前已有8个项目列入省级项目库。
4、搭建投融资平台,突破载体障碍。今年6月份,乐陵财政注资1亿元新组建乐陵市乐华投资发展有限公司,承接与社会资本合作PPP项目的相关事宜,由财政投入、国资收益、基金增值等多渠道为PPP模式提供资金保障,运用市场化运作模式,引导社会资本参与金融的融合创新和资本市场结合,以更好地发挥财政资金在促进县域经济发展中的引导放大和杠杆作用。同时,对各部门组织实施的PPP模式项目,其需支付的可研、环评、规划、设计等前期费用,市政府批准统一由乐华公司予以垫付,待项目推介成功,政府与社会资本方签约后由设立的项目公司偿还,解决项目前期投入资金难题。
二、典型引路,示范带动,打造PPP模式样板项目。
 围绕基础设施建设和公共服务领域中重大民生项目,集中精力加大推进力度,通过对入库项目深入调研、广泛推介和详细测算,重点推进了人民医院迁建、职业学校建设、城区路灯节能改造一体化管理项目,并积极发挥其带动作用,以点带面,示范辐射,努力实 现政府少投入、社会资本有合理收益,基础设施建设和公共服务能有效推进的多赢局面。  目前,总投资6.45亿元的乐陵人民医院迁建项目,采用ROO模式,已于11月4日同山东省水务发展集团正式签约,现项目公司已成立,该项目以乐陵市人民医院、中医院和妇幼保健院三家医院资产出资1.2亿元占股49%,社会资本资金出资1.25亿元占股51%,其余建设投资由社会资本负责融资,政府以使用者付费和可行性缺口补贴保证社会资本合理收益,合作期限30年后社会资本有偿退出,此项目已被山东省财政厅列为省级示范项目,并获取奖补资金169万元。另外,总投资4.8亿元的乐陵市职业学校建设项目和投资6000多万元的城区路灯节能改造一体化项目均已完成项目识别,正在组织实施方案的编制。我市在PPP项目推进中严格遵循了四项原则:
一是项目准备必须周密充分。积极借助专业咨询机构对项目的运作方式、交易结构、财务测算及支付能力、收益与风险等进行科学策划和严密设计,确保全过程严格按照财政部PPP模式的相关要求运作,进行物有所值和财政承受能力专家评估论证,实施方案编制过程中,对涉及重大民生项目,按照“三重一大”决策程序,广泛征求两代表一委员及审计、住建、招投标采购等方面意见,并由主管单位主导做社会维稳调查,确保了项目推进操作严密、科学合理。
二是项目合同必须清晰完备。合同是PPP模式的具体体现,在制定PPP项目合同过程中,严格按照财政部下发的《PPP项目合同指南》,通过合同使双方正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。既要充分体现风险分担,又要突出利益分配,必要时预留调整和变更空间,在签订合同时,政府提前介入,发挥咨询机构在法律、工程、财务、价格等具体事务方面的优势,有效防控项目运营风险,确保达成权利义务平衡、物有所值的项目合同。
三是项目采购必须规范严谨。在项目采购上,通过乐陵市公共资源交易中心,遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则,充分引入市场竞争机制,保证项目的成本优势和实施质量,针对项目实际和前期接触的社会资本方情况,根据采购需求特点,灵活运用财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中较为适宜的采购方式,严格按照采购程序和要求,进一步细化资格预审、专家评审、现场考察和答疑、采购公示等环节,切实维护好政府、社会公众和采购当事人的合法权益。
四是项目监督必须公开透明。社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益,而政府方既是合作者又是监管者,一定要加强自身定位,在质量、工期、成本控制、后期运营等方面严格按合同协议进行监管,并定期向社会公开接受监督。在项目建设监管过程中,积极探索采用政府与第三方合作监督模式,以法律和合作协议为基础,由同项目没有直接利益关系的第三方进行监督,作为政府监督
的良好补充。
三、推进PPP模式过程中的几点体会。
1、加强部门联动和人员队伍建设是前提。政府和社会资本合作(PPP)模式是个系统工程,具有多样性、长期性、复杂性的特点,仅靠财政部门不能单打独斗,需要各部门的协调配合、共同努力,乐陵市PPP小组成员单位定期召开联席会议,总结通报前期工作情况,研究确定各自下一步推进计划和具体方案。同时,PPP模式又是个新兴事物,需要加大研究力度,财政作为牵头部门,精通财务管理、账务处理的人员丰富,但缺乏精通工程造价、法律咨询、项目评估等方面的人才,我市以乐华公司为平台招聘专业人员充实其中,大大优化了人员结构。
2、加强PPP项目策划是基础。推出何种模式的PPP项目对政府来说是一种考验,在当前各级大力提倡PPP模式的形势下,绝不能把PPP模式当成解决债务问题的万能办法,应防止一哄而上。PPP项目投资大、周期长,做好项目甄别尤为重要,要综合考虑项目的投资、占地、规划、配套设施及运营成本、市场环境、投资周期、外围环境等问题,以便于制定科学严密的设计架构和实施方案。要充分考虑项目前期的基础条件及各方的责权利,要认真研究政府方、社会资本方、项目公司及股东之间、项目融资方等各方利益的综合平衡。乐陵在初期重点对一些经营性或准经营性项目进行试点,如城区集中供热、职业教育、市政供水、保障房建设等项目,后期逐渐再向非经营性项目延伸,包括公路、医院、城市照明及园林绿地等。
3、精心选择招标社会资本方是核心。社会资本方实力的大小,决定PPP项目的成败,对确定拟建的PPP项目,要注重选择一些综合实力强、社会信誉好的公司作为PPP模式的社会资本合作伙伴,最好选择国有企业或股份制上市公司,这类企业不但对政策的敏锐性强,而且在投融资建设等方面都有一定的经验和市场资源,将使得在合同洽谈及后续合作更为顺畅。乐陵市人民医院迁建PPP项目,中标企业为山东省属企业山东水务发展集团有限公司,该公司实力雄厚,人才济济,有着先进的管理团队和管理经验,都将为顺利推进项目实施和降低风险提供有力保障。
4、制定科学的合理回报机制是关键。面对公共产品和基础设施领域的巨大需求,政府采用PPP模式,放弃的是项目的建设权、合作期间的经营权及部分收益权,有的甚至给予财政补贴,从而达到民生设施的大改善。特别对以“使用者付费”为主的PPP项目,为避免出现公共服务价格高引发公众不满,价低影响社会资本方积极性,无法长期合作等问题,我市参照外地先进经验,对收费采取幅度价格管理,初步确定PPP项目收益率在8%-10%之间,当项目收益过低时由政府对其实施补贴,适宜过高时政府及时调整收费价格,确保既不损害公共利益,又保证社会资本方的长期合理回报,使其“盈利但不暴利”。
5、完善的绩效评价机制是长期合作的保障。绩效评价主要是对项目核心价值的反映,属项目管理的一种思想,对已确定实施PPP模式的项目,应重点从项目获取利润及花费成本的合理性、项目产出带来的实际影响、资源的有效利用、社会公众或利益相关者的满意度等方面进行绩效评价。组织实施过程中,要整合政府、社会资本、社会公众三方各自的利益关切点设立评价指标,结合项目实施、运营、风险分担、环境和技术等因素,从项目投入、过程控制、结果、影响等角度进行全面和客观的跟踪评价。
6、专业咨询机构为规范操作提供保证。自财政部发布76号文以来,先后推出了两批示范项目,给各地带来极大的示范带动作用,也给咨询服务市场提供机遇,参与PPP服务的咨询机构发展迅猛,专业能力日益增强,且掌握较多市场资源,从而弥补了政府方政策、法律、招投标等方面的不足,既为地方政府运作PPP提供了良好的专业服务支撑,又可为政府方与社会资本对接提供有益的信息。乐陵财政局

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