土地整理项目中的PPP融资问题

来源: | 2018年06月05日 09:50
摘要: 目前我国土地整理项目融资主要依靠政府。绝大部分资金来源于以下三块: 第一,新增建设用地有偿使用费,专项用于耕地开发整理; 第二,非农业建设经批准占用耕地的,按规定缴纳的耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地; 第三,由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,没有条件复垦或复垦不符合要求的,应当按规定缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。 由此可见,我国目前的土地整理项目融资渠道非常单一,资金也非常有限。如何解决土地整理项目拓展融资问题,本文探讨PPP融资模式,以期能提供一条新的思路。

我国目前正在全国范围内开展土地整理。预计我国今后相当长时间内每年将投资20亿-40亿元左右用于土地整理,但只是建立土地整理示范区。

目前我国土地整理项目融资主要依靠政府。绝大部分资金来源于以下三块:

第一,新增建设用地有偿使用费,专项用于耕地开发整理;

第二,非农业建设经批准占用耕地的,按规定缴纳的耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地;

第三,由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,没有条件复垦或复垦不符合要求的,应当按规定缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。

由此可见,我国目前的土地整理项目融资渠道非常单一,资金也非常有限。如何解决土地整理项目拓展融资问题,本文探讨ppp融资模式,以期能提供一条新的思路。

一、ppp模式介绍

PPP是PublicPrivatePartnership的缩写,即公共部门与私人企业合作模式,是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作形式。通过这种合作形式,合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

PPP代表的是一个完整的项目融资的概念,适用于从私人部门完全控制的企业到公共部门完全控制的企业。

1、发展过程:PPP模式的由来可追溯至20世纪80年代,当时英国交通量持续猛增,但又限于政府资金预算的制约,交通部门开始通过在私人部门创立交通运营企业来提供服务。当时英国正处于经济衰退期,私人企业特别是大型国内工程建设单位又面临建设工程的减少,这些客观条件促使新制度的形成。

2、机构层次:金字塔顶部是项目所在国政府,是引入私人部门参与公共基础设施建设项目的有关政策的制定者,项目所在国政府对公共基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略,对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构,负责对政府政策指导方针进行解释和运用,形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者,通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同,协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系,尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。

3、机构的目标层次:项目所在国政府或有关机构参与项目的目标可以分为两种:第一种是低层次目标,指特定项目的短期目标;第二种是高层次目标,指引入私人部门参与公共基础设施建设的综合长期合作的目标。

4、适用范围:PPP模式适用的范围较广,包括医疗卫生、教育、交通、信息技术、环境保护和政府融资等,得到了一些政府的重视。美国克林顿政府提出的通过与私人部门合作(PPP模式)投资来提高公共部门经济和效能的方案,被称为美国政府自1905年到1989年11个重要改革方案之一。一个成功的PPP模式需要一定程度公共和私人部门之间关系的重新组合,以创造权利合理配置的实施环境。

5、运作特点:在PPP模式的组织机构中,参与项目的公共部门和私人企业之间都是以平等的方式发生相互影响。项目的投资者和经营者一般是以项目公司形式存在,项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务,可以是财团、技术公司(如土地整理公司),也可以是股份合作企业。为了享受税收减让的好处,必须在项目所在国成立项目公司。通常的做法是,项目公司本身作为借款人,项目公司中所有项目资产被孤立起来。当地政府利用特许权费用成立一个合同执法事务所,根据协议和有关法律的规定,对项目公司的建设和行为进行监督。调解委员会由政府、投资银团和技术公司等机构的人员组成。

6、合作基础:政府的公共部门与私人参与者以特许协议为基础进行合作。他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段,并贯穿于项目的全过程,双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段,双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作;对项目融资的可能性进行评估确认;采取有效的风险分配方案,把风险分配给最有能力的参与者来承担。成功融资方式的标志就是它在各参与方之间实现了令人满意和有效的项目风险分配。PPP模式中,公共部门与私人部门之间存在分歧,任何一方不能改变项目的实施,而应当平等地在特许协议基础上处理。

二、协议应明确合作双方的责任和义务

土地整理项目的未来发展方向,将是在政府的宏观调控下,运用市场手段,充分利用国内外资金、技术和设备为土地整理事业服务。PPP模式应用于土地整理项目,其特许经营协议的内容有其特殊性。

一般来说,项目至少应有两个不同的阶段反映在贷款协议中。一是建设阶段。这个阶段对贷款人来说是高风险期,对于这一阶段的融资,常常通过获得项目发起人的有法律效力的担保来使融资具有完全追索权。当项目按照预先决定的、项目文件中的所有各方同意并经独立的专家审核了的标准认为是圆满竣工,对发起人的追索权将不再存在。二是运营阶段。贷款人将销售收益或项目产生的其他收益作为担保品。

为了土地整理项目的顺利开展,政府要负责处理土地整理项目区的居民拆迁、居民安置、农地整理、坟墓迁移以及因整理造成的居民之间和居民与土地整理公司之间的纠纷。

在我国,为降低土地整理公司的项目风险,政府应提供最低用地指标收入担保,即无论在什么情况下,如果用地指标收入低于协议中规定的水平,政府负责向项目公司支付差额部分。用地指标是指新增耕地的60%可用来有偿转让给其他地区或单位使用,但目前只有浙江省、山东省和广东省等部分省份有此项规定。

特许权经营年限要根据项目技术可行性和经济效益的大小和可靠性来决定,因而准确测算项目经济效益至关重要。特许权经营年限到期后,土地整理公司获得的土地使用权和其他权益无偿转让或以商定的价格出售给政府或农村集体。

在农地整理中,为解决当地农村劳动力的安置,在特许权期间,项目运营单位要保证一定数量的农村劳动力的就业,并且当地行政村的农民集体组织以劳动力的形式入股。

土地整理项目公司负责安排项目建设所需资金。为使土地整理顺利开展,政府应为项目提供一定金额的从属性贷款担保,并规定利率、还款年限等,作为对土地整理项目融资的信用支持。

在特许权期间,政府与土地整理项目公司如有重大分歧,由协调委员会调解。长期投资方与当地政府达成一项协议,如果项目公司不履行对投资人的偿债义务,由调解委员会调解,调解无效,当地政府必须终止合同。如果合同在特许权期内终止,当地政府必须承担投资人的偿债义务。这项措施的运用,使得当地政府必须与投资人合作,当合同在特许权期内终止时,当地政府必须努力寻找一个可以替代的项目公司来承担合同中的责任和义务。这对双方都形成了一种制约,从而尽可能保证合同得到有效执行。

在特许权期间,土地整理项目经营公司不能改变规定的土地用途。根据《土地管理法》规定,农地整理要在不改变农业用途的前提下进行开发运营,保证我国耕地占补平衡;市地整理后的土地用途,应根据我国土地利用总体规划和城市规划的要求进行开发运营。

三、PPP模式应用于土地整理的优点

PPP模式并不是对土地整理项目全局的改头换面,而是对项目实施过程中组织机构的设置提出了一个新的模型。但它带来的影响却是巨大的,具备可以引进外资和先进技术等优点。

PPP模式可以尽早确定哪些项目可以进行项目融资,并可以在项目的初始阶段更好地解决项目整个周期中的风险分配。在土地整理项目中,前期的可行性研究是非常重要的,它直接关系到项目的成败。

PPP融资模式使得参与公共基础设施建设项目融资的私人企业可以在项目的前期就参与进来,有利于引进某些私人企业的先进技术和管理经验。可以使有意向参与项目的私人企业与项目所在国政府或有关机构,在项目的论证阶段共同商讨项目建设过程中所采取的技术方案,从而对私人企业的技术创新提供了较大的空间,并有可能采用较新的研究成果,也可以减少项目投资的盲目性。

在PPP融资模式下,公共部门和私人企业共同参与土地整理项目的建设和运营,双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。这样可以减少政府对项目公司的技术和经济实力进行查询和了解的时间和精力。

在PPP融资模式下,有意向参与土地整理项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触,可以节约投标费用,节省准备时间,从而降低最后的投标价格。

土地整理是比较复杂且系统性很强的项目,PPP模式易于政府部门对其进行管理和调控。政府对项目仍然有一定的所有权、经营权和管辖权,可解决农地整理项目所涉及的农村人口的利益问题和市地整理项目所涉及的城市居民拆迁、安置以及城市规划中的问题。

四、需要解决的问题

尽早建立并完善我国有关ppp投资管理办法。

PPP作为一种合同式的投资方式,需要有一套比较完善的法律条文作为依据,使双方的谈判有章可循,省时省力。另外一方面,我国中央和地方政府都有一定的土地整理项目审批权,没有统一的政策导向,往往会导致执行时行为的偏离。由于PPP项目的实施会导致国家的一些权益丧失,因此,在制定实施政策方面,国家应给予明确规定,这样既保证了政府的一些利益,又增加了投资方资金投入的信心。

1、建立专门的PPP投资管理机构。

PPP项目大多数在政府与外商私人企业或财团之间进行,作为外商投资者,总希望与投资地专门承担PPP项目的机构来洽谈,因为专业机构对土地整理项目管理较为系统化、规范化,便于双方进行谈判。作为我方政府而言,有专门的PPP管理机构,也可避免政府部门内多头管理,工作互相推诿,项目操作程序不规范的弊端,有利于以PPP模式融资的土地整理项目在我国推进,提高土地利用率,缓解我国人地矛盾。

2、努力改善项目所在地的投资环境。

由于土地整理项目的资金需求量大,回收期较长,必须有一个良好的投资经营环境。它包括政治和经济两个方面,这两者中,保证我国政治相对稳定是吸引外资的先决条件,经济上对外商投资我国土地整理项目要给予一定的优惠政策,使他们有一定的收益,否则无法以PPP融资方式来吸引外商。

3、适当设立PPP投资咨询机构。

PPP作为一种新的引进外资方式,有相当一部分土地整理项目决策者和专业人员不了解这个方法,因此,需要适当发展一些专门的PPP投资咨询机构,帮助政府管理决策人员了解PPP应用于土地整理项目的工作程序、运作方式、项目评估、可行性论证、招标文件编写、PPP谈判要点等知识,少走弯路。


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