英国PPP项目风险分担与管理经验分析

来源: | 2018年06月19日 02:47
摘要: 英国PFI模式的风险分担有以下突出特点:一是英国的PFI项目风险转移目标清晰,政府提出明确的公共产品需求,将项目延期风险、超预算风险转移给私人部门。二是政府将项目的经营风险转移给私人部门。英国政府不提供补贴,理由是如果给予补贴,政府又将承担其经营风险。例如,通过PPP 建设一个隧道,流量多少需要投资者自己预测,不能要求政府在流量低时给予补贴。

近年来,随着经济发展和全球化步伐加速,各国对基础设施建设需求与日俱增。政府与企业合作模式因其资金利用高效性和融资模式灵活性吸引了众人的目光。英国是较早采用ppp模式开展基础设施建设的国家,其市场制度高度发达且完善。英国的PPP项目一般采用两大类:一类是特许经营,另一类是私人融资计划。

1.特许经营模式项目风险分担

赛文河第二大桥项目就是采用“设计-建造-融资-运营-维护”(DBFOM)的特许经营模式。1966年,赛文河第一大桥建成通车,随着交通流量的日益增长,到20世纪80年代中期已难以满足通行需求,需新建第二座大桥。由于财政资金紧缺,当地政府决定吸引社会资本完成第二大桥的建设、运营和维护,同时接管第一大桥。

该项目的风险分担流程为:首先,公营部门识别风险,评估风险发生的概率和对项目目标的影响程度,并将初步的风险分担结果公布于招标文件;然后,私营部门根据对项目的了解以及对自身能力的把握,就风险分担和价格与公营部门进行谈判,当双方达成一致时,便将分担结果在合同中进行明确。

该项目的风险分担情况是:第一,对于通货膨胀风险,政府决定根据1989年以来物价指数增长情况,每年对其定价机制进行调整,以消除通货膨胀因素。第二,由于第一大桥严重老化,已对第二大桥构成潜在的交通、收入和成本风险威胁,需要特许经营方进行维护。这种情况对特许经营方带来了额外的风险。英国政府与经营方谈判决定,特许经营方负责对第一大桥进行维护,但以下情况除外:桥梁建设施工质量差、交通流量高于预期以及恶劣的天气条件。这样排除了一些难以预期或无法控制的不利因素,减轻了特许经营方的运营压力。

根据风险分担比例,该项目最终融资安排为:银行贷款1.9亿英镑、重组贷款1.5亿英镑、债券1.31英镑、政府债券6000万英镑及特许权权益5000万英镑。为了降低债务成本,特许经营方分别在1997年和2002年对银行债务进行了重组再融资。

在该案例中,特许经营方根据应承担的责任来限定风险范畴,排除了难以预期的因素;同时该项目采取了多种融资工具,包括银行贷款、发行债券、政府债券以及特许权权益等,为后续项目融资方式起到了示范作用。

2.私人融资计划(PFI)模式项目风险分担

英国PFI模式的风险分担有以下突出特点:一是英国的PFI项目风险转移目标清晰,政府提出明确的公共产品需求,将项目延期风险、超预算风险转移给私人部门。二是政府将项目的经营风险转移给私人部门。英国政府不提供补贴,理由是如果给予补贴,政府又将承担其经营风险。例如,通过PPP 建设一个隧道,流量多少需要投资者自己预测,不能要求政府在流量低时给予补贴。三是私营部门负责设计、建造、运营、管理、维护并提供服务,承担项目融资风险和项目服务交付风险,期限长达25-30年。

3.英国ppp项目风险分担经验借鉴

一是完善法律体系降低合约风险、法律风险。英国《公共合同法》(The Public Contracts Regulations 2006))和《公用事业单位合同法》(The Utilities Contract Regulations 2006)是确立PPP运作最重要的两项法规,还有《PFI/PPP采购和合同管理指引》、《PFI/PPP财务指引》等细项规范性文件。随着相关法律法规逐步完善,PFI模式在英国得到快速实施,英国政府在降低合约风险以及法律风险方面积累了大量案例经验。

二是建立公私合作机制,明确参与方风险分担份额。在合同中,要明确政府与私营部门双方应承担的风险,并建立合作协商的组织或机制,分配因承担不同风险而获得的不同收益,同时就可能出现的问题和争端事先设立内部解决机制。在资金、技术和管理方面,企业的专业力量能化解风险,而政府往往无能为力;相反,土地、动拆迁、规划和政策的风险,多数会超出市场能化解的能力范围。所以在项目动工前首先要对可能面临的风险进行正确的识别、分析与评估,然后进行合理分担。英国政府在PPP项目合同中,对此进行了明确规定,对于双方均不能承担的风险,应建立一个开放合作框架,共同协商克服困难。

三是创新运用金融工具。在英国,超过75%的PPP项目是在地方政府层面执行的。为有效引导地方政府做好ppp模式风险管理工作,在不同阶段,中央政府采取不同的资金扶持政策。一是在PPP模式推广运用初期,英国政府设立PPP引导基金,对采取PPP项目的地方政府提供一定的资金支持。这对地方政府部门减少管理成本、降低操作风险起到了积极作用。二是在PPP模式推广运用的困难时期,英国政府创设的临时合作贷款、政府担保等金融工具,以完全商业化的操作模式暂时填补私人资本的“缺位”,对于帮助项目融资发挥了重要作用。

四是确立完善的风险评价制度。 英国财政部对“物有所值”(Value for Money,VFM)*的评价程序做出标准化规定,帮助采购当局评价项目资金价值,进行风险识别并做出决策,也能使私人部门明确看到稳定的政策和利益所在。在此期间,英国通过提高信息透明度来解决其间的公信力问题。政府要求私营部门提供实际和预测的净资产收益率,用于信息发布;及时披露未来项目产生的负债情况,为项目发包方提供必要信息,使纳税人相信项目的VFM能达成。对项目资金的使用情况适当公开、在项目公司董事会中引入政府和相关代表的观察员制度,满足公众对私人承包商信息需求。

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