云南省人民政府关于印发云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案等3个实施方案的通知(云政发〔2014〕73号)

来源: | 2018年09月13日 03:19
摘要: 根据党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,按照《中共云南省委云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》(云发〔2014〕28号)和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)要求,为加快建立符合云南实际,规范、透明的城市投融资体制,拓宽基础设施和公用事业建设投融资渠道,提高公共产品供给质量和效率,促进政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership,以下简称PPP)模式在全省范围的推广运用,制定本方案。

云政发〔2014〕73号

各州、市、县、区人民政府,滇中产业新区管委会,省直各委、办、厅、局:

现将《云南省深化政府性债务管理体制改革实施方案》、《云南省改革和完善省对下转移支付制度实施方案》、《云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》印发给你们,请认真贯彻执行。

云南省人民政府

2014年12月30日

云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案

根据党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,按照《中共云南省委云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》(云发〔2014〕28号)和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)要求,为加快建立符合云南实际,规范、透明的城市投融资体制,拓宽基础设施和公用事业建设投融资渠道,提高公共产品供给质量和效率,促进政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership,以下简称PPP)模式在全省范围的推广运用,制定本方案。

一、充分认识推广运用ppp模式的重要意义

PPP模式是指政府和社会资本合作,为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的供给数量、质量和效率。通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。当前,我省正处于新型城镇化建设的关键时期,立足本省实际,借鉴国内外先进经验,推广运用PPP模式,是省委、省政府确定的重要改革任务,对于加快我省新型城镇化建设、提升政府治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

(一)推广运用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段

城镇化是现代化的必由之路,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大意义。我省城镇化整体发展水平滞后于全国平均水平,城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已逐步显现,难以持续。庞大的经济建设资金需求,相对疲软的投融资能力,导致目前我省形成较大的政府性债务,亟需建立规范、透明的城市建设投融资体制。PPP模式向社会资本开放基础设施建设和公共服务项目,抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节,有利于吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。

(二)推广运用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措

推进国家治理体系和治理能力现代化,是党的十八届三中全会全面深化改革的总目标。目前,我省正处于“翻两番、增三倍、促跨越、奔小康”的爬坡阶段,也是各领域全面深化改革的关键时期。推广运用PPP模式有利于将政府在发展规划、市场监管、公共服务等方面的职能与社会资本的管理效率、技术创新有机结合;有利于厘清政府与市场边界,推动政府职能转变,提升政府的法治意识、契约意识和市场意识;有利于创新和完善公共服务供给模式,形成政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给方式,切实提高公共服务供给的数量、质量和效率。

(三)推广运用PPP模式是构建现代财政制度的内在要求

根据财税体制改革要求,现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。PPP模式强调市场机制作用,强调政府与社会资本各尽其能,强调从单一年度预算管理转向中长期财政规划,能够有效减轻政府债务压力,平滑年度间财政支出,符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求,符合“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式,与深化财税体制改革,构建现代财政制度的方向和目标一致。

二、积极稳妥推进PPP项目实施工作

(一)明确适用范围

按照“政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢”的原则,科学评估公共服务需求,探索运用规范的PPP模式新建或改造一批基础设施建设项目。鼓励县级以上政府将交通运输、能源、市政、水利、信息、环境保护、保障性安居工程、医疗和养老服务等城市基础设施建设和公共服务项目,以特许经营的方式实施PPP试点。PPP项目应具有价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定等特点。已建成的项目,也可以选择适宜的PPP模式,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营,以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

(二)规范操作程序

1.建立项目储备库。各级政府要按照本地基础设施和公用事业建设需要,兼顾资金有效配置及项目合理布局,做好本地PPP试点的项目策划,并建立项目储备库。及时向社会发布PPP试点有关政策和规定,公开市场准入和投资等方面的信息。各级财政部门要向各级政府职能部门和社会资本征集潜在的PPP项目。各级政府职能部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建项目或存量公共资产中遴选潜在的PPP项目。省财政部门要建立PPP示范项目储备库,适时进行评估筛选,分批次确定示范项目清单,为各地提供参考案例。

2.做好项目评估论证。各级财政部门要会同行业主管部门,根据有关政策法规要求,扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外,还要积极借鉴物有所值(Value for money,VFM)评价理念和方法,对拟实施PPP的项目进行必要性、可行性、经济性、合规性评估,对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析。评估论证时要与传统政府采购模式进行比较分析,确保从项目全生命周期看,采用PPP模式后能够提高服务质量和运营效率,或者降低项目成本。项目评估时,要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效目标、支付方式、融资方案和中长期财政补贴等要素,平衡好项目财务效益和社会效益,确保实现激励相容。

3.制定项目实施方案。县级以上政府和滇中产业新区管委会应指定有关职能部门、事业单位或其他合格机构作为项目实施机构;有条件的可建立由职能部门组成的PPP项目专门决策机制。项目实施机构负责编制PPP项目实施方案,主要内容包括:风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同结构、监管构架和采购方式选择等。各级财政部门要会同行业主管部门做好PPP项目实施方案拟定的有关工作。

4.规范选择合作伙伴。项目实施机构应规范设置投资准入门槛,同等对待各类投资主体,不得对非公有资本单独设置附加条件。合作伙伴的选择应通过公开招标方式进行,合作伙伴可以是单个投资人,也可以是联合体,联合体包括但不仅限于投资人、设计方、建设方和运营管理方。各级财政部门要依托政府采购信息平台,加强PPP项目政府采购环节的规范与监督管理,会同行业主管部门,按照《政府采购法》等有关法律法规规定,结合项目开展实际情况,选择适当采购方式。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴,并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。各级财政部门要通过政府采购信息平台发布采购信息,保证采购活动程序公开、过程透明。

5.完善合同管理。各级财政部门要会同行业主管部门协商订立项目合同,确定合作各方权利和责任。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则合理分担风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担。重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节,积极探索明确合同条款内容。省财政部门要根据上级有关要求,结合实践经验,制定符合我省实际的PPP操作指南和标准化的PPP项目合同文本,在订立具体合同时,会同行业主管部门、专业技术机构,结合实践经验研究完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。项目合同应包括以下内容:(1)项目内容;(2)合作模式及相关特许经营权内容;(3)成立PPP项目公司事项;(4)投资、作价及收益调整;(5)风险责任分担;(6)绩效指标及评价机制;(7)监督机制;(8)退出及项目移交机制;(9)违约责任;(10)争议解决方式;(11)各方认为应该约定的其他事项。

6.加强项目指导。各级财政部门要会同行业主管部门,对PPP项目适用模式评估论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等方面提供全方位的业务指导和技术支撑,推动项目所在地政府开展项目试点。

(三)完善支持政策

1.项目支持措施。探索完善PPP项目支持政策,对PPP示范项目提供资金支持或融资政策。各级财政部门要积极研究利用现有专项转移支付资金渠道,对示范项目提供资本投入支持;支持PPP项目公司利用外国政府贷款或国际金融组织资金,积极争取保险资金和社保基金等多渠道资金;结合自身财力状况,给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持;在与社会资本协商确定项目财政支出责任时,要对各种形式的资金支持给予统筹,综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度,切实考虑社会资本合理收益;积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营;鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务;各金融机构要积极开发金融产品和创新金融服务,切实加大对符合条件的PPP项目贷款支持力度。

2.财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的PPP项目,各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。财政补贴要从“补建设”向“补运营”逐步改变,探索建立动态补贴机制,将PPP项目财政补贴等支出按性质纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以考虑。

(四)强化运行监管

1.坚持市场化运营。社会资本应按照现代企业制度的要求,设立PPP项目公司,建立健全法人治理结构,依法经营管理,实现项目正常运营。各级政府可指定有关机构依法参股PPP项目公司。PPP项目公司依法承担项目建造、运营、技术、融资等风险。政府按照特许经营协议约定履行合同义务和监管责任,并承担法律、政策风险,不得给予过高的补贴承诺,不得兜底市场风险。财政部门、项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。

2.确保项目质量。PPP项目公司要按照约定的合作期限统筹项目投入和产出,严格按照设计文件组织工程建设,加强施工管理,确保工程质量,并对建设工程质量实行终身责任制。在项目运营期间,努力提高经营管理水平,依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务,并定期对项目设施进行检修和保养,保证设施正常运转。未经政府或有关部门许可,不得转让、出租、质押、抵押或以其他方式擅自处置项目设施及资产,不得将项目的贷款、设施及有关土地使用权等用于特许经营项目之外的用途。

3.稳步开展绩效评价。各级财政部门要会同行业主管部门,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果要依法对外公开,接受社会监督。同时,财政部门可根据绩效评价结果及合同约定对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

4.严格债务风险管理。各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证,纳入财政补贴范围的PPP项目,社会资本运营年限原则上不得低于20年。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的财政负担。省财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度,按照政府性债务管理要求,指导各地合理确定补贴金额,依法严格控制政府或有债务,重点做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作,切实防范和控制财政风险。

三、切实加强组织保障和能力建设

各级政府和滇中产业新区管委会要加强组织领导,明确部门职责,建立高效、顺畅的部门协调机制,形成工作合力,着力加强PPP模式实施能力建设,注重培育PPP专业人才。

各级财政部门要本着改革合作的精神,全面统筹做好PPP管理工作,结合部门内部职能调整,研究设立专门机构,负责PPP政策制定、业务指导、项目储备、评估论证和推广运用等工作,并会同行业主管部门加强监督指导。

各级发展改革、规划、国土资源、住房城乡建设、交通运输、环境保护、水利、卫生计生、民政、审计、监察等有关部门,在各自职责范围内参与项目过程管理和监督等工作,依法履行监督管理职责。

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