地铁PPP项目应把握好五种融资模式

来源: | 2017年11月14日 05:16
摘要: 近年来,城市地铁作为交通运输项目,借助ppp模式已经取得了良好实践成果,并随着新型城镇化的持续推进、基础设施的互联互通、城市公共服务供给能力的提高等等,地铁将是未来投资的重点 在我国,具有标志性的地铁ppp项目是2004年北京地铁4号线项目。这个项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目,也是国内第一个运用PPP模式进行融资、引入市场部门运作的地铁项目。 而近三年,我国多个城市也都相继在地铁项目中引入PPP融资模式,动则上百、上千亿元,通过引入战略投资伙伴方式建设和经营,拓宽融资渠道,减轻政府财政负担,成为一个不错的选择。

近年来,城市地铁作为交通运输项目,借助ppp模式已经取得了良好实践成果,并随着新型城镇化的持续推进、基础设施的互联互通、城市公共服务供给能力的提高等等,地铁将是未来投资的重点。

在我国,具有标志性的地铁ppp项目是2004年北京地铁4号线项目。这个项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目,也是国内第一个运用PPP模式进行融资、引入市场部门运作的地铁项目。

而近三年,我国多个城市也都相继在地铁项目中引入PPP融资模式,动则上百、上千亿元,通过引入战略投资伙伴方式建设和经营,拓宽融资渠道,减轻政府财政负担,成为一个不错的选择。

据财政部PPP项目中心公示:截止4月30日,全国PPP项目入库数12700个,交通运输则高达1584个,占比12%!

然而不和谐的事件也时有发生,2016年武汉市轨道交通8号线一期工程PPP项目存在"明股实债"、风险分配不当等问题被国家财政部发函要求核查整改。

为此,我们有必要理解并掌握关于地铁项目的五种PPP融资模式,以期正确运用,促进我国新型城镇化乃至交通运输业大发展。

需要明确的是,地铁是准公共产品,有很强的公益性,政府通常要参与地铁的投融资和经营活动。由谁投资以及如何经营,是地铁投融资非常关键的问题。因此,投融资主体构成与经营方式的不同的组合,决定了各种投融资模式的基本特征。从国际上看,地铁经营体制一般有以下五种融资和经营模式:

第一种模式:A1模式,政府投资+直接经营管理模式

世界很多大城市地铁投融资和经营运作,特别是在地铁建设初期,通常采用政府投资+直接经营管理模式(Al模式)。北京、天津城市的部分轨道交通曾采用Al模式,即轨道交通全部由政府投资,经营上由国有企业(实际是公共部门)垄断经营,依靠政府财政补贴来达到盈亏平衡,政府也不提供或很少提供包括沿线土地开发权等矫正外部效应的政策支持。

点评:

这种模式的优点是:完全由政府财政投入,投资结构单一,操作成本低,运营后财务费用少。缺点是:①政府财力往往无法满足地铁发展的资金需要。如北京一线地铁复八线就是因政府财力的限制,仅长13.6km的线路却耗时10年才完成。②政府补贴长期存在,运营企业缺乏有效地激励机制,运营效率和服务水平较低。

第二种模式:A2模式,政府债务投资+政府平台公司经营

为降低政府一次性巨额投资的财政压力,在上述A1融资模式的基础上衍生了以政府债务融资为主+政府平台公司经营的A2模式,这种模式主要是由政府财政投入部分资金,其余资金则依托政府提供信用担保,由地铁企业以银行贷款、发行债券等方式进行债务融资。

目前国内城市轨道交通项目有很多采用A2模式,例如上海地铁一号线、二号线,以及广州地铁二号线、三号线等。项目建成后,交国有的地铁运营公司进行经营运作。

点评:

这种模式的优点是:筹措资金操作简便,资金充足、到位快,可以大大缓解轨道交通建设投资对地方财政的压力;缺点是:①融资成本高,巨额债务进一步加大了企业和政府的财务负担,尽管可以缓解政府的即期财政压力,但是政府必须提供持续的补贴,以保证运营的顺利进行;②投资主体单一,不利于运营服务质量和效率的提高;③不利于企业引入多元化的投资体制,无法从根本上减轻政府负担。但从满足国内当前地方经济发展对轨道交通的迫切需要,缓解财政建设资金不足的方面来看,具有一定积极作用。

第三种模式:B模式,政府投资下的市场化运作模式,通过签订租赁合同或特许合同等方式,委托专业公司经营管理

该模式在很多国家都被采用,如日本地铁采用上下分离方式实现运营企业独立核算,即将路网项目建设和运营分离开,用公共资金负担轨道项目中投资巨大的基础设施建设,而把运营分离出来,确保运营部分的核算,实现经营责任的明确化和效率化;上海地铁通过上海申通集团有限公司借壳凌桥股份(现已更名为申通地铁),将上海地铁一号线全部18列车、售检票系统和上海地铁广告公司51%的股权等经营性资产进行资产置换,并以协议方式将地铁一号线的经营权无偿转让给申通地铁,协议期限10年。同时,申通集团出具承诺,考虑到申通股份持续经营的需要,在10年期满前,申通集团将与申通地铁续订地铁一号线经营权协议。

点评:

这种模式可能由于地铁运营的低盈利性,还不足以完全能吸引社会资本参与投资的积极性,必须通过提供相应的优惠政策和捆绑利益来推动。

第四种模式:C模式(项目融资模式)

C模式的项目融资指以项目的预期收益和参与人对项目风险所承担的义务为担保,以项目的资产作为贷款的抵押物,并以项目的运营收益和盈利来偿还贷款的一种融资方式。如果项目本身财务盈利能力存在问题,政府必须要给予强有力的政策和资金支持(如政府担保、财政补贴等)。对城市轨道交通这类基础设施的项目融资而言,由于项目自身盈利性相对较差,政府通常要给予一定的补贴。常见的补贴方式有两种,即在建设期补贴的前补贴模式和在运营阶段补贴的后补贴模式。

C模式在中国内地获得成功运用,例如,上海在20世纪90年代成功地将南浦、杨浦两座大桥和打浦路隧道的专营权,作价24亿元,转让给香港中信泰富集团,为后来徐浦大桥的建设筹足了资金;将内环线高架路35%的专营权转让给"上海实业",获得6亿美元,为延安路高架道路融到了资金,实现了资金的有效滚动使用。还有,上海莘闵线的项目融资中由区政府出资征地、拆迁,并支付所有的土建费用(包括车站),上海申通集团负责投入设备、车辆所需资金,线路建成后的运营收入全部归申通集团公司。

点评:

这种模式可以减少政府的财政支出,避免政府背上债务包袱,亦可以激励企业部门的积极性,提高基础设施项目的使用效率。

第五种模式:D模式(投资主体多元化市场运作)

D模式是对现有的国有地铁企业进行股份制改造或组建新的股份公司,并通过转让原始股权或增发新股等形式吸收社会资金,实现投资主体的股权多元化。同时,在项目运营中引入了市场竞争机制,真正实现政府调控下的市场化运作。D模式最具代表性成功案例的是香港地铁公司。香港政府为加大城市地铁建设与投资,2000年宣布将香港地铁公司部分股权私有化,地铁公司于2000年10月成功上市,发行10亿股,每股为9.38港元,香港地铁公司首次招股为政府财政带来100多亿港元的收入。

点评:

这种模式的优点是:①在一定程度上增加了政府的持续投资能力和资金实力。②在投融资主体多元化格局中,逐步改善了市场化运作环境。缺点是:由于社会资金的进入,如果社会投资者对短期利益的过分追求,容易导致企业目标与政府目标的对立和矛盾。

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