北京地铁4号线背后的PPP故事

来源: | 2017年12月06日 01:46
摘要: 政府和社会资本合作模式(Public-PrivatePartnership,PPP)是财政部近期力推的一项模式,尤其是76号文的下发,引发了政府机关、金融机构、公共事业服务企业等对PPP模式的广泛关注和学习 PPP模式其核心是引入社会资本参与到公共事业项目的建设运营当中,其合作方式多种多样,在76号文下发之前已经在地方或中央项目上被使用,只是未作为一项重要模式予以推广。 笔者盘点了一下国内PPP模式的相关项目,原来在每天熙熙攘攘的北京地铁4号线背后即是一个非常经典的PPP案例,读懂该案例应该说可以基本掌握PPP模式之精髓。

政府和社会资本合作模式(Public-PrivatePartnership,ppp)是财政部近期力推的一项模式,尤其是76号文的下发,引发了政府机关、金融机构、公共事业服务企业等对PPP模式的广泛关注和学习。

PPP模式其核心是引入社会资本参与到公共事业项目的建设运营当中,其合作方式多种多样,在76号文下发之前已经在地方或中央项目上被使用,只是未作为一项重要模式予以推广。

笔者盘点了一下国内PPP模式的相关项目,原来在每天熙熙攘攘的北京地铁4号线背后即是一个非常经典的PPP案例,读懂该案例应该说可以基本掌握PPP模式之精髓。

背景介绍:北京地铁4号线的PPP模式

北京地铁4号线是北京市首条采用PPP方式建设运营的地铁线路,北京市政府引入香港地铁公司丰富的地铁运营经验,地方政府节约了财政支出,社会资本获得了稳定回报,双方的合作非常成功。

北京地铁四号线共计投资153亿元,其中建设内容分为A、B两部分,A部分主要为征地拆迁、洞体结构、轨道建设等土建工程建设,投资额约为107亿元,由北京市政府出资设立的平台公司开发建设。B部分投资额约为46亿元,利用PPP模式,PPP的三方为香港地铁公司(港铁公司)、首创集团以及京投公司。其中港铁公司和首创集团是社会资本的代表。

在该PPP模式案例操作中,合作各方进行了精心策划和磋商,一些关键问题的解决和设计上,亮点突出。

关键点一:通过分割投资方式化解投资回报低的弊端

轨道交通投资大,因具有公共事业性质,投资回报低甚至亏损。为了解决投资回报低的问题,4号线投资被分割为A和B两个部分,其中关于征地拆迁、洞体结构等土建工程这些投资金额大的部分由政府平台公司予以投资,这部分投资为无收益的纯粹公共支出。

对于与运营有关的车辆、信号、自动售检票系统等机电设备投资则采用PPP模式,该部分资产需要良好的运营才可以发挥其效益。该部分投资金额相对较小,且可以产生稳定的现金流,使B部分投资具有较好的投资回报。

通过这种分割投资的方式,北京市将4号线有经济效益的资产和业务单独分割出来,引入社会资本,成功的解决了轨道交通的投资回报低的问题。

关键点二: PPP项目公司架构设计体现了各方的制约和平衡

港铁公司、首创集团和京投公司成立PPP项目公司;北京京港地铁有限公司,港铁公司、首创集团和京投公司三方比例分别为49%,49%和2%,港铁公司占  49%的股份。港铁公司是由香港政府控制的上市公司,世界城市轨道领域最优秀的公司之一,其30多年香港地铁开发和运营经验是中标4号线投资的重要因素。首创集团是北京市国资委所属的特大型国有集团公司,主要投资于房地产、金融服务和基础设施三大领域,在投资4号线以前,参与了地铁13号线和5号线的投资建设。京投公司是北京市基础设施投融资平台,代表北京市政府参与四号线的投资,也代表政府对四号线运营的情况进行监督管理,同时平衡中外企业在项目公司的权益。

PPP项目公司设立5名董事,其中京投公司委派1名,首创委派2名,港铁委派2名,京投公司委派的董事担任董事长。一旦港铁和首创发生意见分歧需要投票决定时,京投可以从中协调,且京投的一票至关重要。

从股权结构和董事会设计上,政府和社会资本均可以对项目公司运营产生重大影响,体现了制约和平衡,有利于项目公司的健康运营。

关键点三: 通过项目贷款进一步提高PPP项目公司股东回报

B部分总投资共计46亿,由项目公司负责筹集,其中股权投资约15亿元,由港铁公司、首创集团和京投公司分别按投资比例出资。其余31亿元由京港地铁公司向国家开发银行贷款融资,期限25年,执行基准利率。建设期贷款属于项目融资贷款,京港公司以拥有的资产(包括动产、不动产、特许经营收入或收益权等)抵押或质押。通过项目贷款进一步提高了项目公司股东投资投资回报。

关键点四:通过政府补贴运营解决低票价问题

4号线与北京其他轨道交通线路一样,实行全程2元的低价票价制。为保证京港公司的盈利性,政府在基期即成票价的基础上,测算了一个合理票价,对该合理票价与实际票价的差额进行补偿,该项补偿约每年6亿-7亿元。

这种方式既解决了低票价问题,又充分体现了使用者付费和政府补充付费相结合的特点,起到了良好的社会效果。

关键点五:通过资产租赁费平衡项目公司收益

在方案设计上,北京市政府担心项目公司收益过高,而作为合作方港铁公司也担心4号线投入后客流量不足,所以双方设计了一个调节项目公司投资回报的平衡机制,即项目公司与北京市平台公司签署了资产租赁协议,即项目公司租用A部分资产,租金水平与客流量相关联,在客流量高的时候,租金水平高,当4号线客流量低的时候,租金予以减免。

上述方式有效平衡了项目公司收益,既避免社会资本投资回报过高,又对社会资本的投资回报起到了一定的保障作用。

关键点6:提前触发回购机制保障社会资本投资安全

在方案设计上,为保障社会资本港铁公司的投资安全,特意安排了一个提前回购机制。特许经营期限是30年,但是如果开通后客流量持续3年低于认可的预测客流的一定比例,导致特许公司无法维持正常经营,北京市政府将根据《特许协议》的规定按市场公允价格回购B部分项目资产,但特许公司应自行承担前3年的经营亏损。

该方案即考虑了极端情形,即客流量与可行性研究预测差距较大的情况下造成项目公司无法正常经营,社会资本可以通过要求政府回购的方式提前退出,使社会资本的投资安全得到了一定程度的保障。

据悉,4号线的合作方案从磋商至最终在2006年4月签署正式协议,前后历时4年多,过程应该说是相当坚辛,然而磨刀不误砍柴功,北京地铁4号线因其精心构化,使其成为一个经典的PPP案例。