PPP项目的失败案例

来源: | 2017年12月06日 01:46
摘要: PPP在运用过程中也有失败的教训,通过对几个典型失败案例的分析,亦能避免今后犯类似的错误。 1.墨西哥国家电信公司。1990年,卡洛斯·埃鲁收购了墨西哥国家电信公司 (Telmex)。Telmex控制全墨90%以上的电话业务,因而埃鲁可以制定高于任何发达国家的收费标准,而用户除了按其要求缴费别无他法。埃鲁还通 过吞并美洲移动“抢夺”了墨西哥72%的移动电话客户和70%的互联网用户。如今Telmex市值3660亿美元,埃鲁也成为2013年世界首富,但更多 的人指责埃鲁通过垄断暴富,阻碍国家经济正常发展,侵害消费者利益。

ppp在运用过程中也有失败的教训,通过对几个典型失败案例的分析,亦能避免今后犯类似的错误。

1.墨西哥国家电信公司。1990年,卡洛斯·埃鲁收购了墨西哥国家电信公司  (Telmex)。Telmex控制全墨90%以上的电话业务,因而埃鲁可以制定高于任何发达国家的收费标准,而用户除了按其要求缴费别无他法。埃鲁还通 过吞并美洲移动“抢夺”了墨西哥72%的移动电话客户和70%的互联网用户。如今Telmex市值3660亿美元,埃鲁也成为2013年世界首富,但更多 的人指责埃鲁通过垄断暴富,阻碍国家经济正常发展,侵害消费者利益。

评价:规模经济与垄断具有天然联系,垄断排斥竞争,阻碍技术进步,这一点在网络化行业(如电信、铁路和电网等)表现尤为突出。墨西哥的教训就在于反垄断法缺位,监管不力直接导致埃鲁具有单边定价权。

2.土耳其公用设施的“泛市场化”。2002年伊始,土耳其通过基础设施与公共工程的私有化加速国家的市场化。到2009年,共有6个港口、8 条收费高速公路、2座跨海大桥、数家大型电厂、多家公立医院及国家电信陆续被卖给包括跨国公司在内的私人部门。对私人部门的涨价冲动,政府通过向居民发放 “生活直补”来解决。然而,缺乏监管的基础设施垄断成风,  “生活直补”跟不上收费涨价,财政被企业“牵着鼻子走”,加之垄断带来的寻租与贫富分化,民众怨声四起,终于酿成2011年的全国性骚乱。

评价:在微观领域,市场具有效率优势,但在宏观层面,没有政府的监管与平衡,最终谁的利益都无法保障,指望通过单一补贴手段来解决市场“失灵”问题极易陷入“补贴泥潭”,实为“懒政”。

3.澳大利亚的“竞价售电”。澳大利亚的供电系统由私人运营,供电全国联网,发电厂“竞价上网”,随行就市。高峰时段用电量超负荷,“竞价上 网”变成了发电企业竞价售电。企业在卖更多的电给商业机构的同时对居民用电实行限量,电价攀高也导致政府无力为公共设施支付账单。2009年热浪肆虐澳大 利亚,导致许多老人和儿童丧生,一个很重要的原因就是热浪发生时居民和公立医院用电量反而被减少甚至停供。

评价:逐利是资本的本性,但电力供应带有公共性质,竞价用电导致作为弱势群体的居民,特别是低收入者切身利益受损。相比之下,罗马尼亚对电商实 行牌照特许、配额及峰值调节等手段,私人负责发电,国家电力公司作为非盈利机构负责整合电能和电网系统运营,较好地避免了发电商的价格歧视。

4.哥伦比亚的担保“包袱”和墨西哥、葡萄牙的行政干预。上世纪90年代,为鼓励私人部门参与提供公共产品,哥伦比亚政府为多个机场和收费公路 项目的收入提供担保,并与独立发电商签订长期购电协议,承诺公用事业付款。截止到2005年,由于项目收入低于预期,哥伦比亚政府已经向私人部门支付了 20亿美元,许多项目的运营期限长达30-50年,令政府的“担保之路”  漫长,财政不堪重负。墨西哥政府为促成PPP项目,强迫国有商业银行向收费公路项目提供融资,结果由于公路收益低于预期加上利率上升,政府不得不接管这些 项目,并承担了近百亿美元债务。葡萄牙政府在国际金融危机爆发后通过滥用PPP模式变相举债,直接引发了2011年葡萄牙财政危机,遭到欧盟的严厉警告。

评价:一般来说,政府更适合分担法律变更、政治目的、军事战争等宏观层面的风险,企业更擅长于应对微观层面的经营风险。在本案中,哥伦比亚和墨 西哥政府自我定位错误,滥用担保,承担了本不属于政府承担的经营风险,而葡萄牙的教训说明推广PPP须有规划,无序滥用会加重政府债务负担。

5.杭州湾跨海大桥。出于对预期效益的乐观评估,杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本,17家民营企业以BOT形式参股杭州湾大桥发展有限公 司,让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。然而现在投资入股的民企又纷纷转让股份,退出大桥项目,地方政府不得不通过国企回购赎回了项目 80%的股份。通车五年后,项目资金仍然紧张,2013年全年资金缺口达到8.5亿元。而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43亿元。按照 30年收费期限,可能无法回收本金。

评价:第一,《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预测到2010年大桥的车流量有望达到1867万辆,但2010年实际车流量仅有1112万辆, 比预期少了30%以上。严重的预期收益误判导致民企决策错误。第二,大桥项目从规划到建成的10年间多次追加投资,从规划阶段的64亿元到2011年的 136亿元,投资累计追加1倍还多,参股的民企已先期投入,只能继续追加,最终被“套牢”。第三,2013年嘉绍大桥通车对杭州湾大桥是“雪上加霜”,接 下来,杭州湾第三跨海工程钱江通道2014年底也将通车,另外宁波杭州湾大桥、舟山-上海跨海高速、杭州湾铁路大桥等项目也已纳入地方或国家规划,未来车 流量将进一步分流,合同与规划的严重冲突令项目前景更加黯淡。

6.汇津中国(长春)污水处理有限公司。作为国内首家合资公用事业项目,长春市排水公司于2000年初与香港汇津公司合资建立汇津(长春)污水 处理有限公司(即汇津长春),合同期限为20年。同年7月,市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底,项目投产并正常运行。然而从 2002年开始,排水公司就拖欠汇津长春污水处理费,而从2003年3月起停止付费。为解决争议,汇津公司邀请吉林省外经贸厅出面调解,在调解会上汇津公 司得知市政府已于2003年2月废止了《专营办法》。汇津公司认为《专营办法》是政府为支持项目而做出的行政许可和行政授权,废除《专营办法》等于摧毁了 项目运营基础。在多次调解无果的情况下,汇津公司于  2003年8月向长春市中院起诉长春市政府,而长春市政府认为汇津与市排水公司所签订的《合作经营合同书》是一份不平等合约,废止《专营办法》是为了贯彻 《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》,属于依法行政。败诉后汇津公司又上诉至吉林省高院,期间汇津长春停产,数百万 吨污水直接排入松花江,是为轰动一时的“汇津事件”。经过近两年的法律纠纷,最终长春市政府将汇津长春回购。

评价:上世纪90年代初,我国城市化进程很快,而财政无力支付巨额基础建设资金,纷纷引入境外投资者并承诺固定回报,原本低回报,以稳定见长的 水务在我国渐成暴利行业。为此,国务院于1998年下发了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》,对此类问题作出了禁 止性规定。然而在《通知》发出2年后,汇津长春项目还能获得审批立项,说明地方政府可能在报批过程中打了“擦边球”,有关部门也涉嫌监管不力。

7.山东华中发电项目。中华发电项目总投资168亿元人民币,装机规模300万千瓦,由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同 发起的中华发电有限公司承担,合作经营期为20年,期满后电厂资产全部归中方所有。该项目是我国迄今为止装机规模最大、贷款额最高的BOT电力项目,也被 誉为1998年中国最佳PPP项目。为了促成合作,项目公司与山东电网签署了《运营购电协议》,约定了每年的最低售电量。根据1998年原国家计委签署的 谅解备忘录,已建成的石横一期、二期电厂获准0.  41元/度这一较高的上网电价,基本保障了项目收益。然而在2002年10月菏泽电厂新机组投入运营时,山东省物价局批复的价格是0.32元/度,这一电 价无法满足项目的正常运营,更糟的是从2003年开始,山东省发改委将中华发电与山东电力间的最低购电量从5500小时减为5100小时。由于合同约束, 山东电力仍须以计划内电价购买5500小时的电量,价差由山东电力自行填补,导致合作无法为继,项目收益锐减。

评价:中华发电项目案例说明决策者在引入项目时缺乏长远考虑,“固定回报”承诺导致合作双方现在进退两难。1998年的中国计划经济成分更多, 竞争压力较小。然而近年来伴随国企改制,国家电力公司被拆分为大唐电力、山东国电、国电电力、中电国际、华能集团五大发电集团公司,竞争压力倒逼发电企业 “竞价上网”,中华发电项目合作双方之间的《运营购电协议》已失去继续执行的体制机制基础,这一深刻的教训启示今后的合作项目一定要充分预见风险,构建科 学分担机制。

8.天津市双港垃圾焚烧发电厂。双港垃圾焚烧发电厂系天津市政府与泰达股份有限公司合作的BOT项目,后者投资5.4亿元人民币,工程设计能力 为年处理垃圾40万吨,占天津年生活垃圾总量的25%,特许经营期30年。但是目前项目运营并不乐观,一是伴随焚烧垃圾产生的二恶英气体有致癌因素的传播 导致周边居民恐慌,上访投诉乃至群体事件不断。二是合同规定由于约定原因导致项目收益不足,政府提供财政补贴,但是对补贴数量没有明确定义,导致项目公司 承担了收益不足的风险。如2012年财政补贴不足5800万元,仅占公司主营业务收入的1.25%,现在是企业叫屈,公众不买账,项目进退维谷。

评价:双港垃圾焚烧发电项目案例反映了一些地方政府从早期的“越位”变成现在的不作为,而公众不满是因为以往地方政府监管不力而引发信任危机,同时项目选址也缺乏必要的听证程序,从而引发群体事件。

9.兰州威立雅水务水污染事件。不久前,兰州市威立雅水务集团公司检测显示出厂水苯含量、自流沟苯含量远超出国家限值的10微克/升,导致兰州主城区的城关、七里河、安宁、西固四区居民生活用水停供4天,后经查明系兰州石化管道泄漏所致。

评价:看似偶然,实则必然。一方面,兰州威立雅每年的投入预算很低,几乎无法维持供水系统正常运转。技术设施疏于维护保养,才导致如此严重的水 污染事件。另一方面,当初威立雅为获得45%的股权已经付出了极高的投标价,而兰州水价4年来一直未涨,公司处于亏损状态,无力也不愿出资维护更新设施, 这些风险当初是否被合作双方考虑到,反映在合同当中,并约定分担解决机制,这不仅是威立雅的事,更需要兰州市政府反思。