城市开发PPP

来源: | 2017年12月06日 01:48
摘要: 近来,我国掀起了一股PPP(公私合营)之风。但是在城市规划领域,公私合营真的是一剂良方吗。来自哥本哈根的探索总结,对我们有非常大的启发意义。PPP主导的城市设计,往往开发规模过大,并极具强烈的商业导向,还对基础设施建设(例如地铁)具有极高的依赖性。因此这些因素都最终导致PPP的城市规划设计项目造成大量公共投入和之后追求高回报,并最终导致在负面的资金压力下不得不牺牲城市品质。当然哥本哈根PPP的前车之鉴,并不说明PPP模式下的城市规划开发不会成功,文章中同样介绍了法国的PPP开发经验,控制项目的利润率在10%以内,以吸引长期投资者(排除短期投机者),或者阿姆斯特丹成立公共部门主导的开发公司来负责管理私人企业的项目开发,这些都是在PPP体制下的有益探索和成功范例。那么就让我们学习别人的经验教训之余,来思考一下我国未来PPP在城市开发中的角色和模式吧。

来自哥本哈根的探索总结,对我们有非常大的启发意义。ppp主导的城市设计,往往开发规模过大,并极具强烈的商业导向,还对基础设施建设(例如地铁)具有极高的依赖性。因此这些因素都最终导致PPP的城市规划设计项目造成大量公共投入和之后追求高回报,并最终导致在负面的资金压力下不得不牺牲城市品质。当然哥本哈根PPP的前车之鉴,并不说明PPP模式下的城市规划开发不会成功,文章中同样介绍了法国的PPP开发经验,控制项目的利润率在10%以内,以吸引长期投资者(排除短期投机者),或者阿姆斯特丹成立公共部门主导的开发公司来负责管理私人企业的项目开发,这些都是在PPP体制下的有益探索和成功范例。那么就让我们学习别人的经验教训之余,来思考一下我国未来PPP在城市开发中的角色和模式吧。

“我们近来在一些欧美城市看到越来越多的大型开发项目。这些项目大多惊人得相似,不仅是在主题上,并且大多与私人资本的介入和市场导向有关。”

如今人们对公私合作(PPP)模式已不再陌生,现在欧洲很多大型开发项目的各个层级上都运用这种模式并取得成效。国有资本和私人资本的联合不断增多让我们反观市场导向的城市规划,并提醒我们曾经有一场于此相关的重要论辩。(Fainstein,  2009: 768)

公私合作(PPP)可以理解为一种经过协商的交易,各方在分享收益、利润和风险的基础上进行运作(Longa,  2011)。这种合作伙伴关系一旦运用到城市事务中来,将会显著改变我们规划城市的方式,而其中的关键就是如何平衡“控制”与“放权” (Christiaanse,  2009: 22)。

聚焦一:欧洲

Christiaanse (2009)指出欧洲城市中似乎兴起了新一代的城市开发工具。这意味着欧洲的城市将会“复制彼此的配方和特色” (Mimica:  in Christiaanse, 2009:  53)。对这种城市规划策略的普遍运用很可能会在全欧洲范围内,引发一系列对这一城市管理风潮的大讨论。虽然欧洲有很多的中等规模的城市可以作为这项研究的案例,但最终它还是始于哥本哈根的奥雷斯塔德区(Ørestad)。

欧洲的规划风潮一方面展示出人们越来越多地采用以公私合作为重要手段的策略性规划方案;另一方面展示出传统的规划手段正在淡出,例如区划  (Christiaanse,  2009)。在哥本哈根,情况同样如此。下文将会描述这个城市的规划如何从以“手指规划”为代表的稳定发展时期,向一个充斥着市场导向思维的规划时代转变。

聚焦二:欧洲哥本哈根

1947年编制的“手指规划”成为了哥本哈根以丹麦国家主导的现代化规划标杆。特别是在二战后,这一规划有效帮助扼制了郊区化,使得开发沿着基础设施大通道的形成走廊式分布,再通过一个轨道系统与哥本哈根的中心城区连成一体。而在郊区开发走廊区域之间是保护良好的绿色区域(Hartoft-Nielsen,  2007)。

丹麦国家区域规划委员会支持了手指规划的编制,而它们最初的灵感来自艾伯克龙比(Abercrombie )1944年所做的“大伦敦规划”(Jensen,  1990)。1947年至今大约建造了24万套住房。住房建设的规划、合理化和工业化遵照了柯布西耶和CIAM的现代主义原则,这在当时非常流行,代表建筑师和业主(即国家)之间一种新的、强有力的联系。

随着手指规划的编制,城市的生长也随之成形。特权阶层向郊区迁移,城市中心的社区状况随之恶化。这时哥本哈根的决策者面临两个问题:第一,对西北向相邻行政区的郊区化控制,导致了哥本哈根市自身课税基础缩水(Majoor,  2008);第二,国际上热议全球化和城市竞争,使得哥本哈根寻求新的都市策略和合作关系,以吸引足够的居住者。

和许多城市一样,人们开始重新关注港口附近的旧工业区。这催生了地产市场的新思路,以及私人投资者和公共部门的联合。大家信心满满,氛围一片乐观:北港开发、内港开发(为哥本哈根带来了一个由Lundgaard和Tranberg设计的电影院,一个Henning  Larsen设计的歌剧院和一个位于Holmen的艺术学院),南港开发(包含位于Islands  Brygge的BIG事务所和MVRDV事务所的项目,以及Sjoerd Soeters设计的Sluseholmen项目),以及奥雷斯塔德区的开发(包含Jean  Nouvel设计的音乐厅)。仅仅从这些知名项目的数量上就不难看出其建设开发量的巨大,几乎是在现状基础上新建了一个哥本哈根。可以说港口区域的很多新开发,显示出很好的竞争力,并影响了奥雷斯塔德区的开发。

另一个焦点位于哥本哈根和瑞典的马尔摩之间的交叉地带,由于联系了瑞典的卡斯特鲁普国际机场,这一地区成为了北欧范围内的一个新的枢纽。再加上东侧铁幕政权的崩塌,以及瑞典和芬兰加入欧盟,哥本哈根也就成为了北欧的新枢纽。

奥雷斯塔德区的开发在很多方面都表现出与最初的手指规划相背离。首先是发展方向经过了调整,更加接近东侧的马尔摩而远离了手指规划中的走廊;其次奥雷斯塔德区的规划反映出国家角色的转变,国家与私人投资者的关系变得更加紧密。

“如果作为高福利城市的长期稳定开发时期内的不同业主之间,如果其关系非常稳定,那么规划体系就非常有话语权。但随着全球化和市场导向的思维介入,先前建立的看似稳定的秩序将被摧毁“  (Kvorning in: Christiaanse, 2009: 175)。”

聚焦三:欧洲哥本韩根奥雷斯塔德区

如果你漫步在奥雷斯塔德的街道上,会常听到人们抱怨碎片化的城市肌理一发不可收拾,随处是品质糟糕的公共空间。我们可以假设公私合作中的某种不平衡导致了奥雷斯塔德城市肌理上的破碎。我们将借助两个饱受争议且富有代表性的对象;地铁和商场,来进一步阐释这一假设。

1. 地铁项目

奥雷斯塔德区建造的是实验性的无人驾驶地铁系统,而这一决策的的背后有两个目标。首先是为了构建一个新的公共交通系统,以服务包括从哥本哈根到马尔摩的更广大区域,而这一项目由奥雷斯塔德开发公司(隶属于哥本哈根市和财政部)负责开发。另一个目的是为了带动这条地铁沿线的地产销售,“特别是针对高支付能力的跨国私人企业”  (Majoor, 2008: 138)。而这些地产销售带来的收益也将会反哺地铁。

围绕地铁开发项目的合作宗旨是分享风险和利润,但同时也引发了公私部门之间的相互依赖。这种依赖究竟是好是坏,究竟国家是否乐意依赖私人投资者,都是人们关于公私合作的争论焦点。

这一合作关系类似于Richard Sennett不看好的“封闭系统”:被收入与支出的平衡所支配:

“受平衡支配的封闭系统发源于前凯恩斯主义对于市场运作的理解。它假设了一个类似于下划线的收支平衡概念[…]对于城市规划师来说交通基础设施的资源配置就是一个他们熟悉的代表。”  (Sennett, 2006: 2)

在地铁的规划过程中,一个类似于“封闭系统”的体系成为了开发的基础。奥雷斯塔德地区不能没有这条地铁。于是正如我们所见,两个项目之间产生了严重的相互依赖。通过凸显地铁的重要性,展示它如何联系了马尔摩,奥雷斯塔德开发公司进一步试图渲染一幅交通便捷的图景,以在全球背景下吸引高流动性的群体。

尽管备受期待,奥雷斯塔德开发公司实际上面临挑战,因为地铁的开发进展并不如意。而这对于奥雷斯塔德区的开发是至关重要的。地铁的建设上投入了过多的资金,而车票的收益却让人失望,造成了比预计更大的负债规模。由于市场对地铁周边的地产严重缺乏兴趣,使得奥雷斯塔德开发公司不得不违背规划的初衷,允许挪威的私人开发商Steen  &  Strøm在奥雷斯塔德最重要的地段上建设了一个封闭内向的商场(Majoor,2008)。我们认为,这个商场的建设是国家向市场主导的规划妥协的证明。

2. 商场项目

商场项目对国家而言是根救命稻草。这个盒子状的商场名为菲尔兹商场,于2004年3月9日开始营业。商场内部有许多大大的橱窗,对外联系却只有一个巨大的出入口,它就这样坐落于奥雷斯塔德区中心地段最诱人的地块上。国家借此项目产生的利润来解决地铁投资带来的债务。而奥雷斯塔德开发公司热情地起草并宣布了一个提案:

菲尔兹商场是北欧最大的购物和休闲中心[178.999  m2]。这里不仅有丰富多样的商店供您选择,还有许多不同类型的餐厅和娱乐活动,例如儿童活动中心、12洞的室内高尔夫课程,以及发廊和健身中心等。将来这里还会引入办公、酒店和电影院等其他功能。”  (Christensen, 2007: 42)

然而,菲尔兹商场的建设虽然一方面从私人公司运营的角度解决了奥雷斯塔德开发公司的债务问题,却在另一方面造成了它与民众和他们的需求之间的隔阂。这一后果表现为以下三个方面:

1.  启动菲尔兹商场项目是由奥雷斯塔德开发公司决定的,因此它违背了早先由丹麦国家制定的丹麦规划导则,该导则清晰地明确了为了保护当地的商业而禁止大型的远郊购物中心建设(Majoor,  2008)。

2.  整个奥雷斯塔德区的开发从一开始就饱受争议:这个地区之所以是一张白纸,是因为它本是一个受保护的自然公园。随着菲尔兹商场的提案出现,这一争议变得更加激烈。环境保护团体以小汽车交通将随之增加为由,不断提出反对(Majoor,  2008)。然而奥雷斯塔德开发公司没有理会这些代表着公民权益的团体的诉求。

3.  随着菲尔兹商场的建立,奥雷斯塔德的中心区从街道活力来看已经显然失去了它拥有真正的城市品质的可能性。正如Kvorning所说,“这个巨型的商场被允许设计成封闭内向的形式,丝毫没有试图营造周边街道的活力”。

丹麦扬盖尔对奥雷斯塔德区新建的中心广场;KayFiskers  Square的研究进一步证明了这一判断。尽管每天有大约7000个行人通过,但这个广场几乎整天都是空荡荡的。广场上的平均瞬时人数大约是5.5人,而这些人往往是为了从地铁站走向菲尔兹商场而经过广场。Jan  Gehl对比了位于奥斯陆的Aker Brygge广场,那里每天尽管只有5000名行人经过,但是广场上的平均瞬时人数高达212人(Gehl, 2007)。

菲尔兹商场项目是丹麦在慌乱中引入私人投资,向市场妥协的直接产物。这一项目带来了巨大的收益,因此被Fainstein归入高收益类型,她认为该项目拥有过多的“奢侈住宅、酒店、高碳排放的办公大楼和商场,而缺乏新和旧、小和大、不同收入之间的融合,而这些融合才是赋予中心城区活力氛围和发展机遇的品质。”

上述关于奥雷斯塔德城的开发,无论对于公共部门还是私人开发商都不是一个理想的结果。公私合作的目的显然是最低风险和最高收益。而尽管奥雷斯塔德开发公司最初踌躇满志,参与这个开发项目最终却被证明是风险巨大的:已建成的公寓和办公楼大部分难以出租或出售,谈何收益。

聚焦四:其他国家

法国,有一种不同的公私合作思路:Sociétéd’Economie Mixte  (SEM)。开发商们从中只获取收益的10%不到,超过的部分将会用来共享,即抽出一半返还给国家。通过这种方式,SEM是PPP的一种变体,它更好地明确了风险和收益,使得公私之间的利益平衡得以改善,使得一部分追求短期暴利的私人投资者退避三舍。而另一方面从开发商的角度来看,好处在于国家的广泛介入保障了对基础设施(甚至包括建成环境品质)的高投入。

另外阿姆斯特丹的东港地区的开发实践来看,其公私合作模式也是非常成功的。他们成立了一个基于公共部门构架的开发公司,它由行政区(Dienst  Ruimtelijke Ordening)管辖,并且由Soeters、West 8 、  Coenen等设计公司分别负责不同区域的设计。这个开发公司始终为项目保驾护航,抑制了引入私人投资者带来的的风险。东港地区的开发实践证明公私部门之间的合作完全可以产生出高质量的成果,并有益于普罗大众。它的成功可以归结于它的规模、它牢牢把握住宅开发的项目定位,以及它与城市中心区的密切联系。但即使东港地区的收益十分可观,阿姆斯特丹还有另一个不那么成功的开发项目;泽伊达斯(Zuidas)。对这个项目的批评与奥雷斯塔德的情况相似:它的开发规模过大,具有强烈的商业导向,并且对基础设施条件有极高的依赖。这些因素都是造成大量公共投入和之后追求高回报的罪魁祸首,并最终导致在负面的资金压力下不得不牺牲城市品质。

牺牲品:城市的使用价值和民主空间

本文始终在强调政府一旦向市场导向的规划妥协,很可能会造成城市空间的品质低下。奥雷斯塔德项目在开始时沉浸在无尽的野心和乐观氛围中,精美的项目宣传册和项目网站都向人们描绘一种丝毫不无聊空洞的空间,到处充满城市特有的活力。但如果今天去奥雷斯塔德看一看它的环境,我们只会看到大片的城市区域与那些“建筑形象十分冷漠但又十分扎眼的物体”之间毫无关联的景象(Kvorning:  in Christiaanse:  187)。许多现有的研究已经证明了,要把想象中的充满活力的新城市景象实际建造出来是十分困难的。奥雷斯塔德的公共空间缺少使用者群体和权属上的交叉碰撞,缺少尺度上的重叠,因此它难以成功。

奥雷斯塔德的目标是通过创造有活力的城市生活氛围来服务和吸引大量的全球化精英人才,但最终却面临公共空间同质化的威胁。而那些私人开发的建筑单体“杰作”往往都把设计局限在建筑本体上,最终形成了“孤岛地块”的城市风貌,而公共空间则缺乏整体性。

“在奥雷斯塔德,要使一个项目同时被社会、市民和文化领域接纳是很困难的。从项目一开始,它就由于受特殊照顾而饱受攻击,并使得非政府组织和市民很难参与到后续的进展中来。”(Majoor  2008: 129)

这个讨论的第二个关注点就是政府在面对私人投资者时的角色,以及对“第三方参与者”,也就是市民和非政府组织的忽视。

我们在一些地方取得了成功,例如伦敦的Spatialfields项目中,像 Spaitalfields Small Business  Association这样的小团体自下而上地挑战了城市规划。而这样的动力在奥雷斯塔德项目里几乎没有发挥作用,因为项目的规模过大,并且过度追逐高收益,奥雷斯塔德项目最终采取了自上而下、拒绝参与的方式。尽管丹麦在传统上具有活跃的市民社会和注重公众参与的地方政府系统。另外这一地区的环境保护问题本来就已经引起公众讨论和抗议,但是在奥雷斯塔德,由于开发项目以具有国家(甚至国际)层面的重要性而被“特殊照顾”,当地民众便失去了话语权。这在管理上也许是有效的,但却使公众对于这个项目留下了很坏的印象。

“城市营销一旦忽视社会影响等关键的因素,就可能会带来危险的后果。”

当政客把过大的权力交到私人资本的手中时,他们便再也没有能力保障当地民众的利益了。这有害于当地的民主进程,并且对于公私合作也有不利的影响。我们从奥穆斯塔德项目中可以看到,即使公私部门成功合作了,还必须让公众在全过程中都有话语权,才能最终保证城市的品质。

“当下的许多大规模项目都展示出公私合作模式能够帮我们做很多有益于大众的事情,例如创造就业岗位,文化设施和可支付的住房。但同时,这些项目也有可能对公、私双方带来风险。一些项目以高收益为基本目标,造成了由大体量建筑主导的城市缺乏活力的环境,尽管开发商一开始把一切描述得尽善尽美。

结语:规划是一种多面的职业

我们想要探讨的正是Fainstein所指出的这种困难的平衡。本文并非要把一些城市案例的失败归咎于公私合作的模式,而是要探究是那些因素决定了结果的好与坏。当我们观察BIG这样的设计公司在奥雷斯塔德项目中的角色时,我们应当思考建筑师和规划师在当下的权力结构中应该如何自处。是否应该积极满足私人投资者的要求,只要他们给我们足够的机会来自我展示?这会不会有违我们的社会责任?政府是否只允许我们设计平庸的建筑?或者我们可以借助公众的力量来为城市建造一些真正有意义的,永恒的建筑?在公私合作关系的危险平衡中,我们专业者对于这些问题的回答对于保证未来城市环境的品质来说,至关重要。