非营利基础设施项目市场化

来源: | 2017年12月13日 01:50
摘要: 新一届政府上任后,执政思路逐步细化,城市基础设施建设和新型城镇化建设成为基本国策,相关政策也逐步趋于明朗。2013年9月16日国务院出台的《关于加强城市基础设施建设的意见》和《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》中均明确提出,要加大城市基础设施的建设和资金投入力度,积极推广特许经营等市场化方式 非营利基础设施市场化前提是什么 经营性基础设施项目(如高速公路、燃气等)现金流充足,自身能够实现盈利,项目融资和市场化都相对简单和容易。准经营性基础设施项目和非经营性基础设施项目,由于项目公益性比较强,一般来说,即使项目有收费机制,其价格也较低,往往导致项目盈利性差或无法盈利,非经营性基础设施项目甚至没有收费机制和现金流入。

非营利基础设施市场化前提是什么

经营性基础设施项目(如高速公路、燃气等)现金流充足,自身能够实现盈利,项目融资和市场化都相对简单和容易。准经营性基础设施项目和非经营性基础设施项目,由于项目公益性比较强,一般来说,即使项目有收费机制,其价格也较低,往往导致项目盈利性差或无法盈利,非经营性基础设施项目甚至没有收费机制和现金流入。

由于市场和资本的逐利特性,非营利的基础设施项目对于市场和投资方来说是没有吸引力的。因此,如何构建非营利基础设施项目的可行商业模式或融资模式,使其有经营现金流、实现保本微利,是这类项目市场化运作成功的前提。这也是目前国内污水处理、垃圾处置和轨道交通等项目市场化能成功的经验。

目前,国内正在推进的公私合作(ppp)试点项目要求加强商业模式和融资模式的研究论证。有关部委在市政公用领域推广和规范政府与社会力量合作的相关意见中明确要求,在推进PPP试点项目时,相关部门应委托专业的设计或咨询机构编制实施方案,研究和确定项目的技术路线和投融资结构等,做好前期论证,确保项目的可行性和可操作性。

如何构建商业模式实现市场化

分析准经营性基础设施项目和非经营性基础设施项目的投资经营情况,可以看出其盈利能力不强的主要原因,一是没有经营收入,或是出于公共利益考虑,终端价格受政府控制,导致收入较低无法实现收支平衡;二是项目投资巨大。从国内非营利基础设施项目市场化的实践来看,构建商业模式一般采取提供补贴增加收入、降低经营部分的初期投资或配置盈利资源等方式。具体到每个项目,则需要综合考虑项目所属行业特性、法规政策、预期目标及具体情况,分别研究和设计项目商业模式或融资模式。

第一种模式,政府购买服务后补贴,通过“影子价格”实现合理收益。对污水处理项目,省会等大中城市污水处理费多在0.8-1.0元/吨,中小城市约为0.6-0.8元/吨,而污水处理标准达到一级B时投资和运行费用约为  0.7-0.8元/吨,一级A标准时增加到1元/吨左右。如果仅由终端用户付费,则项目必然是长期亏损,无法实行市场化。在此领域通用的模式是通过市场化方式引入社会资本负责投资、建设和运营,由政府作为购买方统一采购污水处理服务,并与投资人结算。政府根据运营成本和合理利润确定购买服务的结算价(即  “影子价格”),实现社会资本的合理收益,对于影子价格和实际征收的污水处理费之间的差额,由财政予以补贴。目前,垃圾处理和污泥处理处置等项目基本都是采用这一模式。

第二种,政府给予前补贴,降低可经营部分初期投资。对于轨道交通项目来说,其投资额巨大且收益外溢,是项目收支不平衡的主要原因。以北京地铁4号线为例,项目总投资约153亿元,按照2004年的票价政策,项目30年的总收入只能在覆盖运营成本以及追加投资、更新投资后,回收约30%的投资(约46亿元),其余107亿元投资无法平衡。经研究和论证,项目实施单位和咨询顾问根据投资与项目运营的关联度,创造性地将项目分为AB两部分,A部分主要为洞体等土建工程投资(107亿元),由政府投资;B部分为车辆和机电设备等与项目运营关联度较高的投资(46亿元),引入香港地铁等社会资本投资建设B部分,租赁A部分资产,负责整体项目的运营,从而完成了项目市场化运作。北京地铁16号线则在4号线模式的基础上,进一步对A部分引入保险资金约120亿元股权投资。

第三种,捆绑优质项目或配备资源。构建商业模式常用方法还有,将非营利项目的建设或运营和经营性项目的建设或运营捆绑起来“搭售”,比如污水处理厂BOT项目捆绑配套管网的投资和运行;或者是配备资源的方式,如采用市政道路和公园等无收入基础设施项目与周边关联地块捆绑开发的手段,用周边土地产生的收益来投资或补贴基础设施项目。

第四种,部分环节市场化。出于提高投资控制水平或降低运行成本的考虑,基础设施项目可以将投资建设或运行环节单独实施市场化。BT模式(投资建设回购)即是仅针对投资建设环节,而合肥市巢湖流域乡镇污水处理厂DBO(设计、建设、运营)项目,则是将36个乡镇小规模污水处理厂的设计、建设和运行部分作为一个项目完成市场化运作,引入专业公司负责实施,投资则由政府另行筹集。

基础设施项目种类和数量繁多,构建商业模式和融资模式的途径也很多,创新也层出不穷。设计融资模式既要借鉴类似项目的成功经验和教训,同时还要研究金融市场关注点以及行业投资人的需求。评价项目是否成功的主要原则,首先是能否被市场所接受,有足够的投资人充分竞争;其次是融资成本的高低;最后就是能否长期可持续经营,实现参与方的多赢。

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