PPP模式做好前期工作

来源: | 2018年01月04日 09:22
摘要: PPP(公私合作)模式从2013年下半年升温,不仅中央政府各部门开始力推ppp模式,地方政府也开始热衷该模式,拟上马的项目大为增加。PPP模式现已逐渐成为助推城市基础设施建设和公用事业发展的重要利器。但是,如果认为拍拍脑袋就能搞好PPP模式,那绝对是要出问题的。总结笔者实施过的类似项目的经验,PPP模式若要发展好,做好前期工作至关重要。 前期工作的重要性从一些项目案例中即可见端倪。福建某大桥BOT项目就是一例。该项目是上世纪90年代民营资本进入市政公用设施领域的一个典范。但是在20 年间,政府和投资人之间总在扯皮。究其原因,表面上看是客观条件发生了变化,新建的几座大桥改成免费,影响了当初原本收费的该大桥的收益情况;投资人的诉求没得到满足,如投资人想要项目两侧的土地做开发被拒绝等。但更深层次的原因还在于前期工作准备不足。当时投资人与政府之间没有签订合作协议,只有一纸公文,很多情况和问题都没有预先考虑周全,也没有进行详细约定。在项目实施过程中,出现问题亦没有采取后评估等更加科学的方式进行解决。

ppp(公私合作)模式从2013年下半年升温,不仅中央政府各部门开始力推ppp模式,地方政府也开始热衷该模式,拟上马的项目大为增加。PPP模式现已逐渐成为助推城市基础设施建设和公用事业发展的重要利器。但是,如果认为拍拍脑袋就能搞好PPP模式,那绝对是要出问题的。总结笔者实施过的类似项目的经验,PPP模式若要发展好,做好前期工作至关重要。

前期工作的重要性从一些项目案例中即可见端倪。福建某大桥BOT项目就是一例。该项目是上世纪90年代民营资本进入市政公用设施领域的一个典范。但是在20  年间,政府和投资人之间总在扯皮。究其原因,表面上看是客观条件发生了变化,新建的几座大桥改成免费,影响了当初原本收费的该大桥的收益情况;投资人的诉求没得到满足,如投资人想要项目两侧的土地做开发被拒绝等。但更深层次的原因还在于前期工作准备不足。当时投资人与政府之间没有签订合作协议,只有一纸公文,很多情况和问题都没有预先考虑周全,也没有进行详细约定。在项目实施过程中,出现问题亦没有采取后评估等更加科学的方式进行解决。

当然,该大桥项目存在问题也与当时的历史条件有关,那时没有几个人懂PPP模式。现在PPP模式在我国经过30多年的发展和实践,应该说已经积累了相当丰富的案例和经验。但是,从笔者实施咨询项目的情况来看,许多地方负责人对于PPP模式还是一知半解,不能遵循其科学的规律和方法,表现最为突出的就是不按规矩办事和急于求成。举一个例子,东北某地实施一个特许经营项目,政府希望在2个月内完成招标工作确定投资人。实施方案中有关项目条件的设定上,政府有关部门坚持按照其之前与投资人接触所知晓的情况,设定较高的条件,考虑不够周全。同时,招标文件也未经各部门详细讨论就仓促发售。结果因项目条件设定太高导致参与投标的人很少。在谈判过程中,政府方面看到40多页的协议就觉得太过详细,认为应当大幅精简,总希望几个小时就搞定谈判,对于一些存在分歧的问题,不愿意深究,直接答应投资人的条件或者不进行约定,留下很多隐患。在后期执行过程中,遭遇投资人违约,项目推进十分缓慢。

无数的项目案例均能够说明,如果前期工作不愿多花一点时间细致准备,那么后期实施过程中若出现问题,就算花费数倍甚至几十倍的时间可能都解决不了。时间的损失只是比较小的一方面。在实践中,因为前期工作缺失或者没做到位,导致后期遭受巨大的经济损失或造成政府信誉无可挽回的损害的案例更是比比皆是、触目惊心。因此,现阶段要想真正推广好PPP模式必须充分重视前期工作。前期工作涉及的项目可行性论证、尽职调查、财务测算、实施方案编制和上报审批、协议拟定、招商文件发布、谈判、签约等各个环节都不能掉以轻心,其中特别要注意把握好以下几个关键点。

首先要算清财务账。财务账是PPP项目的核心问题,主要是关于价格、补贴水平和其他优惠政策等商务条件的设定,实质上就是投资人的回报问题。投资回报既要考虑公共利益,又要保证投资人合理的收益。回报太低,吸引不了投资人;回报太高,对政府领导形成政治压力,财政最终也无力承担,扯皮就在所难免。算清财务账的前提是做好尽职调查,要对项目有关投资、设计、技术、工艺等各方面搞清楚。如果是已有资产转让项目,还需要对项目以往的运行情况进行深入调查,对历史运行成本费用情况进行掌握。通过编制财务模型,采用通行的现金流折现的方法,可以测算出不同收益率水平对应的价格,并将测算结果与行业水平进行横向比较,评估回报水平的高低,为设定项目商务条件特别是利益分配机制提供基础,做到心中有数。

其次做好招商准备工作。要通过竞争机制,让投资人之间充分竞争,产生一个较为合理的价格和补贴水平,从而使投资回报处于合理区间。为提高竞争度,应当做好招商准备工作。要准备好招标或招商文件,文件要全面而详细,包括投资人须知、相关协议和参考资料等,文件编制过程中应邀请相关政府部门进行充分讨论和修改完善。同时,要加大宣传力度,在重要的媒体上广泛推介,向行业投资人进行介绍,争取吸引更多的投资人参与。

最后是签订完善的协议。协议是规范PPP项目合作双方最重要的法律文件,前面提到的福建某大桥项目根本就没有协议,这是导致后来长期扯皮的重要根源。一个好的协议应当是全面而完善的,其重点主要在于划清责权义务、设计好利益分配机制、界定好项目风险和解决措施。划清责权义务,就是要把投资人投资建设范围、维修维护责任、建设和运营要求等约定清楚,政府方应承担的责任也要界定好。设计好利益分配机制,就是要做到合作共赢,使投资人的收益保持在合理范围。如北京地铁四号线PPP项目的协议中就规定,如果实际客流连续3年低于预期客流,政府要向PPP公司进行补偿;如果实际客流超过了预测的客流,PPP公司要把利润和政府进行分享。界定好项目风险和解决措施,就是尽量将各种可能发生的情况都进行考虑,包括对各方有利和不利的情况、不可抗力、各方可能存在的违约情况等,并规定相应的具体可行措施。

PPP  模式的运作是一件非常专业的事情,需要专业的团队和组织。仅凭一知半解,凭着感觉来实施,很难达到理想的结果。因此聘请专业机构协助项目实施是一个可行的方法,可以达到事半功倍的效果。我国第一个轨道交通特许经营项目——北京地铁四号线PPP项目之所以能取得成功,原因之一就是使用了专业的顾问团队。在该项目长达2年的前期工作中,始终有一个包括咨询机构、律师事务所、技术顾问和财务顾问等在内的顾问团队在提供专业服务。相信随着PPP模式的逐步推广和人们认识的不断提高,越来越多的人会意识到前期工作的重要性,专业机构的作用也能得到更多的发挥。

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