公益领域的PPP探索

来源: | 2018年01月04日 09:27
摘要: 牌坊,高大雄伟的门洞式建造,是中国的纪念碑雕塑,彰显了牌坊主人的巨大功德,其顶端镶嵌着一块“玉音”板,左右两条飞龙环绕,皇帝御笔亲题“乐善好施”四个大字,这是中国古代最高的国家级荣誉。牌坊的层高、檐顶、立柱、额枋、抱鼓石、斗拱、花版,浮雕的图案,乃至圆、透、高、浅、平、阴等雕刻方法,组合出不同的荣誉等级。在古代,要得到这样一个牌坊并不容易。相传清代安徽歙县鲍漱芳父子在当地置义田,办义庄,铺路修桥,常年热心公益事业,其善行义举在当地有口皆碑。从中央到地方都有不少官员上书为鲍氏立“义”字坊。但嘉庆皇帝还觉得不足够,暗示鲍家,当时安徽、江苏、浙江三省军饷匮乏,鲍家立即主动捐赠三省三年军饷。接着洪泽湖决堤,“诸坝灾民嗷嗷待食”,鲍家捐米6万石。淮河、黄河发生严重的洪涝灾害,鲍家又捐麦4万石,并捐银修筑了长达800里的淮河河堤。这些捐赠,使不少百姓获益,“所存活者不少数十万人”。才终于赢得了这座“义”字牌坊。这也就是棠樾村7座牌坊中位于正中间的规模最大的一座牌坊。

在安徽歙县郑村镇棠樾村东大道上,有七座逶迤成群的牌坊,配合周边的古祠堂、古民居、古亭居、古亭阁,在广阔的田园风光、秀丽的山光水色映照下,构成一幅绝美的画面。我们经常可以在电视里看到这个经典画面,它已经成为中国传统文化的重要标志之一。但是它让人联想到的总是封建社会对妇女的迫害,是一条套在古代妇女脖子上的锁链,其实在七座牌坊里,严格意义上只有1座贞节牌坊,居正中位置的规模最大的一座,是“乐善好施坊”,是表彰鲍氏父子大力捐助地方公益事业救济贫困的善行。这座“义”字牌坊四柱三间三楼,高11.7米,宽11.82米,比那座贞节牌坊要多2根柱子,高出近2米。中国各地还有很多古代遗存的“义”字牌坊,如被古人称之“天下第一”的福建仙游县的“乐善好施”坊,光建造时间就有三十多年,精雕细刻,无论建筑造型、结构、雕刻都趋至境。这些都是古代公益慈善事业的重要见证,不仅体现了人类互助的精神,也展现了古代政府以国家荣誉,激发人们的善心,弥补政府财力的不足,引导民间资金参与社会福利供给的理财智慧。

多重困境逼迫出贵粟策

西汉初年,由于经历长年战乱,经济凋敝、社会残破。天子出巡,都找不到四匹同色的马驾车,将相也只能乘牛车出行,老百姓的生活就更难过了。为了早日恢复经济,国家采取了大幅降税政策,以刺激经济的发展。汉高祖时将田租降到十五税一,文帝时又将率减为三十税一,此后还进一步免去全部田租达13年。人头税由每人每年120钱减至40钱,商税、关税也有大幅减免。

到了景帝时,生产有了明显发展,但新问题又来了。农业发展,“五谷丰熟,百姓足,仓廪实,蓄积有余”,带来的直接后果就是米价大跌,从汉初的每石五千钱降至每石数十钱。粮价下跌,不仅影响农民生产的积极性,而且也严重减少了他们的收入,减弱了他们的消费力,影响到他们的生活质量。而减税政策获利最大的是地主和富商,他们利用其不断壮大的财力,操纵物价,放高利贷,迫使农民破产,从而夺取农民的土地和住宅,大事兼并,出现了“富者田连阡陌,贫者无立锥之地”的局面,严重的贫富分化不断激化社会矛盾。长期的减税,也导致国家财力减退,特别是国防力量大幅削弱,面临着匈奴的步步紧逼,漫长的北疆前线各军镇要塞战备物资严重缺乏。一时间,内外交困。

这么多问题,只能一个个的解决。一是保持农民生产的积极性,使农业可持续发展。主要措施是不断下诏劝课农桑强调重农国策,继续减税,按户口比例设置三老、孝悌、力田若干员,经常给予他们赏赐,以监督农民生产,并通过各种税收优惠政策鼓励农民开荒。二是打击豪强,抑制兼并。任用郅都、王温舒、严延年、宁成这样的酷吏,痛诛不法豪强。史书上说“至流血十余里”,“余皆股栗”,“豪强肋息,威震旁郡”。三是通过和亲缓和边境冲突,文景时多次以宗室女为公主,出塞和亲。但是效果好像都很有限,兼并之风,越演越烈,丧失土地法贫苦农民日益增多。而在边境,和亲打造的和平基础实在薄弱,没有几年,匈奴铁骑又至,皇帝在诏书中也在哀叹:“匈奴并暴边境......夫久结难连兵,中外之国将何以自宁?”

就在这时,晁错向皇帝上了著名的《论贵粟疏》。他在问题丛生的一团乱麻中,拎出了一条主线,提出“贵粟”之策。也就是鼓励有钱人家购买农民的粮食,捐献国家。对于能捐献粮食并运送到边境粮库的,国家按照捐献数额的不同赐予不同爵位,还可以赎罪。按照汉制,商人本来不得为官吏,地位较低,现在有了机会让他们取得一定的政治身份,还有相当的荣誉,一下就激发了他们的购粮激情。当然,赎罪也有相当的诱惑力。很快边防要塞的粮食储备就充足起来,国家的边防力量大大加强。接下来又进一步充实各郡县的储备。只要郡县储备足够一年所需,该郡县就可以免收农民田租。在这样政策的鼓励下,富豪的财力受到一定的削弱,农民的收入保障了,负担减轻了,国家的储备也充足了。边防力量也空前加强,敢战才有和,不仅出现了比较友好和安定的局面,还有匈奴部落来归,边境还兴起了相互交易的市场。真可谓是牵一发而动全身,着此一字,满盘皆活。

多元社会福利供给体系的构建

纵观世界财政史,中国是世界上最早建立公共福利体系的国家。中国古典财政学以民生为基点,其国家生成理论认为因为天之生人,有自然的不平等,所以要建立国家来集中财富,济贫扶危,所以理财以养民为本位,以民生为基点。西周有七德六保,齐国有“九惠之教”等社会福利项目,汉初财政支出中,社会福利支出有十多项,包括了收养孤儿、赈恤鳏寡、尊老养老、基础教育、医药救助、放赈救灾、丧葬抚恤、助贷贫民、协助生产等。这给政府财政带来很大压力,而各项标准还在不断上涨,如丧葬抚恤费成帝时一人二千钱,到哀帝时增加到一人三千钱。

西方有供给经济学,提出减税、减福利的政策主张,因为减税就意味着政府财政收入减少,那么只能通过减少福利来维持财政收支平衡。而汉政府的减税政策同样遇到这样的财政困境,但是汉政府没有采用减福利的办法,而是积极探索社会福利多元供给的途径。汉武帝受晁错贵粟策的启发,不仅卖爵筹集赈济资金,还提出“宠富民之假贷者以救之”,借贷民间资金进行社会救助,其后政府偿还富民先行支付的钱物,还对这些义民奖以爵位、官职,或免征若干年租税。政府还通过同样方法引导民间资金进入公共工程、文教事业等领域,政府自身也通过出售出租公田、节省政府开支,鼓励基层政府“畜鸡豚,以赡鳏寡贫穷者”等措施多方面筹集资金。

唐宋继续把“劝富豪以助济施”作为重要国策,但只是作为一种补充,主要用于一般特定的灾难救助、军事支出和水利工程。由于这一时期宗教慈善事业有了很大发展,政府主要通过“政府购买服务”的方法,给予宗教团体一定量的土地,用此后的地租来兴办一些常规性福利机构,来为社会提供养老、医疗、救济、丧葬等基本公共服务。如唐代的悲田院,宋代的福田院、居养院、漏泽院、安济坊、安乐病坊等,多是采用这种办法,由僧人主持。而对于穷人家怀孕的支助,都是一次性的“赐以常平钱一千、米一石”,由政府设立专门的举子仓负责支付,举子仓在政府拨付的基础上,也吸纳民间捐赠。对于弃婴的收养,也是用拨付土地的办法,借助民间力量兴办慈幼庄负责收养。有个人愿意领养的,政府每日给予二升米予以支助。基础教育事业也是划拨专门的学田来进行支助。这样利用宗教和民间慈善力量来兴办福利机构提供基本民生服务,不仅提高了运作效率,也节省了政府开支。这样官民合作,建立起了“由胎养到祭祀”,用今天的话讲就是“从摇篮到坟墓”的社会福利体系。

西方供给经济学的减税政策虽然在一定程度上促进了经济的复苏和发展,但是其削减福利的政策却造成了更多的社会矛盾和冲突,在刚刚去世的英国前首相撒切尔夫人的葬礼上,我们还看到愤怒的人们举着她嘴里滴血的漫画在抗议,他们对撒切尔夫人30年前推行供给经济学主张削减福利还耿耿于怀。古代中国政府却通过一定制度相激励,积极引进民间资金和组织来参与公共服务的供给,建立多元供给的社会服务系统,对社会稳定和发展起到了重要作用,而且降低了公共产品供给成本,提高政府的公共服务效率。

以国家荣誉鼓励善行

明清时期虽然把一些慈善机构收回,由官府自办,但还是积极引导民间资金投资社会福利事业,推动公私合作的公共设施建设。在赐爵筹资方面,进一步制度化,确立一系列的标准。并积极引导民间组织和资金参与地方架桥修路、挖井建池等公共设施建设,如《泉州府志》记载,泉州明清造桥260座,大多是公私合作建造,其中还有60多座是僧人主持兴造。1196年,泉州开浚东湖2.9万丈,当地政府全部交给僧人负责。明清时代最大的制度创新是制定了“立牌坊以彰尚义”的制度,就是通过特定的国家荣誉,来表彰人们的善行,引导人们积极出资参与社会福利和地方公共建设。牌坊的表彰对象,不仅包括纳钱获爵者,还包括大量在民间乡里、宗族互助中表现突出者。

古代国家提供社会福利的对象,与当代福利国家不同,主要局限于贫而无告和遭受天灾这样的特殊对象,所以国家也极力鼓励民间互助来提供涵盖面更广阔的社会福利事业。如“先天下之忧而忧”的范仲淹创办的范氏义庄,通过范仲淹等族人捐献的公田收取的田租,为全族人提供每日白米一升、冬衣一匹、嫁娶丧葬补助、基础教育的学费、升学考试的路费等服务。范氏义庄延续了五个朝代,从1049到1949年整整900年,受到历代多位皇帝的表彰,成为古代乡里慈善的楷模。但这些以前主要是通过政府“劝募”和提倡表彰来鼓励,缺乏具体的表彰形式,牌坊制的创建正好弥补了这一环。

牌坊,高大雄伟的门洞式建造,是中国的纪念碑雕塑,彰显了牌坊主人的巨大功德,其顶端镶嵌着一块“玉音”板,左右两条飞龙环绕,皇帝御笔亲题“乐善好施”四个大字,这是中国古代最高的国家级荣誉。牌坊的层高、檐顶、立柱、额枋、抱鼓石、斗拱、花版,浮雕的图案,乃至圆、透、高、浅、平、阴等雕刻方法,组合出不同的荣誉等级。在古代,要得到这样一个牌坊并不容易。相传清代安徽歙县鲍漱芳父子在当地置义田,办义庄,铺路修桥,常年热心公益事业,其善行义举在当地有口皆碑。从中央到地方都有不少官员上书为鲍氏立“义”字坊。但嘉庆皇帝还觉得不足够,暗示鲍家,当时安徽、江苏、浙江三省军饷匮乏,鲍家立即主动捐赠三省三年军饷。接着洪泽湖决堤,“诸坝灾民嗷嗷待食”,鲍家捐米6万石。淮河、黄河发生严重的洪涝灾害,鲍家又捐麦4万石,并捐银修筑了长达800里的淮河河堤。这些捐赠,使不少百姓获益,“所存活者不少数十万人”。才终于赢得了这座“义”字牌坊。这也就是棠樾村7座牌坊中位于正中间的规模最大的一座牌坊。

公共产品理论认为公共产品的特征是具有完全的非排他性和非竞争性,具有这种特征的产品存在着“市场失灵”,因此只能由政府来提供。但无论是从历史上看,还是从社会现实来看,任何一个国家的政府都不可能是公共产品唯一的供给主体,都无法独自提供全社会的所有公共产品。在公共产品的供给上应当实现政府与市场、政府与民间的协调合作,构建层次多样的供给结构,从而发挥不同主体在信息、资金、人才方面的自身优势。不仅在中国古代史上,我们可以看到赐爵筹资、公私合作、政府购买服务等多种模式的探索。在西方历史上,我们同样可以看到类似的探索,雅典的公共事务多采用按照财产等级进行捐献,罗马城的建设中广泛运用公私合作模式,基督教会、伊斯兰教会等宗教团体也同样参与过公益事务。

当代西方不少国家通过设立国家荣誉来表彰和引导民间力量参与社会公益事业,一般根据贡献的主要内容和重要程度授予本国公民和外国公民不同名目的和等级的勋章,取得了很好的社会效果,对公益事业的发展起到了很好的激励和引导作用。我国香港还有类似的“太平绅士”制度。在香港太平绅士是一种身份的象征,备受社会各界尊崇,因此有不少社区人士皆踊跃捐款,以期获委任为太平绅士。

这些都可以为我们今天在人均财政支出还很薄弱的情况下,构建社会保障体系时提供参考。政府购买服务、公私合作、设立国家荣誉都是可以探索的方向。国家荣誉还可以分门别类,制定不同类别的国家勋章。可以设置专项勋章,引导民间资金向农村投入,向公共服务投入。让社会协同,公众参与,共同促进民生财政的新进展。