PPP的火爆与理性

来源: | 2018年01月05日 10:41
摘要: 入库容易落地难,怎样才能避免以前走过的弯路,尽可能地减少失败的案例?财政部中国财政学会PPP专业委员会秘书长孙洁接受《英大金融》采访时强调,PPP不仅是一种融资工具的创新,更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革,“融资是仅仅借别人钱办事,而管理是借别人能力办事”。PPP模式的本质是政府公共部门与社会资本方合作,共同建设、运维公共产品,提供公共服务,更高效地满足社会公众诉求,更有效地利用好政府财政资源,完成公共部门的目标。

全球最大的ppp市场,这顶桂冠已经被中国稳稳摘取。截至2016年6月末,全国ppp综合信息平台项目平台入库项目已达9285个,总投资额10.6万亿元,成功突破10万亿。

据相关人士透露,财政部将于近期发布的第三批PPP(Public-PrivatePartnership,政府与社会资本合作模式)示范项目,项目总数超过一千,投资总额超过1万亿元,在数量上和规模上较前两批示范项目都有显著的增长,涉及能源、交通运输、水利、环保、保障性安居工程、教育、文化、医疗等公共服务领域。在新一批示范项目的带动下,各地的PPP示范推介项目也将陆续密集推出。PPP已经成为我国经济领域最为活跃的因子之一。

作为一种市场化供给管理方式,PPP模式通过放开市场准入,使社会资本有机会参与市场竞争,成为基础设施和公共服务的主要供给者,并能凭借其专业技术和管理机制优势,提高资金运用效率。

PPP被寄予厚望。它要在供给侧结构性改革、积极财政政策落实、新型城镇化建设、政府职能转变、地方债务问题化解、民间投资提振、“一带一路”战略实施等方面发挥重要作用;更被界定为一项推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新,一次体制机制的变革,引领经济发展新常态的新模式、新动力。

现实中,PPP实施过程中,取得了成效,也存在问题,亟待体制机制创新和配套改革。

前世今生

太阳底下没有新鲜事。

20世纪80年代,一小部分外资以BOT项目的形式,尝试进入基础设施领域,成为了我国早期的PPP,其中,深圳沙角B电厂是得到国内外广泛认可的成功案例。

随着改革开放推进,90年代中后期,外资通过PPP模式掀起了一波参与我国基础设施建设的浪潮,其中,广西来宾B电厂项目被奉为经典。与外资基本同步,国内民营资本开始试水PPP,以泉州刺桐大桥项目为代表。

2002年中央政府禁止各级政府为外企提供固定收益率的担保,外企逐步淡出PPP领域。2000年以后,建设部推行市政公用事业(2311.494,25.10,1.10%)特许经营制度改革,民营资本通过PPP模式快速进入污水处理、自来水、新城开发、开发区建设、路桥等领域。

然而,随着一些PPP项目失败案例陆续出现、地方融资平台兴起,2007~2012年间,我国PPP改革发展基本处于停滞状态。根据世界银行2013年PPI数据库显示,1990~2012年,中国上马的1065个基础设施建设PPP项目,主要集中在2007年以前。

直到2013年7月31日,在国务院常务会议上,李克强总理提出,“推进投融资体制改革,发挥市场机制作用,同等对待各类投资主体,利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营”,这或许可以被看作是PPP沉寂多年之后重新启动的一个信号。

2013年11月,中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。自此,作为政府转变发展思路、推进政治体制改革、创新经济发展模式的重要手段,PPP改革发展明显进入快车道,各地迅速掀起一轮新的PPP热潮。

自2014年以来,我国PPP投资规模几乎每年都在成倍爆发式增长,目前很多项目已经进入实施落地的关键阶段。财政部全国PPP综合信息平台项目库季报第3期显示,截至2016年6月30日,进入执行阶段项目619个,总投资额已达1万亿元,落地率23.8%。财政部两批示范项目232个进入执行阶段项目105个,总投资额3,078亿元,落地率达48.4%。与3月末相比,入库项目落地率稳步提升,示范项目落地率更是呈加速趋势。有专家预计,到2016年年底,入库项目总的投资金额可望达到18万亿元,落地项目的总投资额将突破3万亿元。

在全部入库项目中,贵州、山东、新疆、四川、河南居项目数前五位,总计4930个,占据全国PPP综合信息平台项目库的“半壁江山”。其中,贵州以1665个项目、13362亿元投资总额高居榜首,PPP模式也为这个西部大开发重要节点省份打开了新局面。以高速公路建设为例,“八山一水一分田”的贵州,修建高速公路只能逢山开路、遇水搭桥,桥梁、隧道几乎要占到一条路的一半,建设成本比全国平均水平高出约50%。2015年,经济财力一般的贵州省,通过PPP模式在西部省份中第一家实现高速公路“县县通”,总里程在全国排第八位,并创造了交通投资总量和高速公路增量两个全国第一。

火爆背后

首先,经济发展新常态,让PPP模式竞争优势凸显。全球经济持续不景气,我国经济尚处于探底阶段,要实现增速换挡回落,从过去10%左右的高速增长转为7%左右的中高速增长,守住2016~2020年经济年均6.5%的增长底线,关键是要推动发展方式从规模速度型转向质量效率型,经济结构调整从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举,发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。尽管PPP不是新生事物,在我国发展历经曲折,还有不少失败的案例,但作为国际公认的一种市场参与公共资源配置的有效途径,PPP的发展潜力很好,改进完善的空间很大,可以在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等领域发挥创新驱动的作用。

以新型城镇化建设为例,根据财政部预测,2020年中国城镇化率将达到60%,由此带来的投资需求约为42万亿元。这意味着,在高速公路、城市交通、污水处理、供水、医疗、养老等关系人民群众切实利益的公共产品与服务方面需要巨量投入。以PPP模式来推动,一方面可以弥补政府投入不足出现的巨大资金缺口,稳住投资增速,加快新型城镇化化进程,为经济中高速增长托底;另一方面通过引入市场竞争和激励约束机制,可以让政府和社会资本各自取长补短、发挥双方优势,降低工程造价费,提高公共产品或服务的质量和供给效率,转变政府职能,减轻政府财政负担,达到多方共赢的效果。

其次,国家层面加强顶层设计,打开PPP模式发展空间。2013年是PPP重启之年,由于下半年才开始明确推进,所以相关政策文件不多。国务院就加快棚户区改造、加强城市基础设施建设、加快发展养老服务业、政府向社会力量购买服务分别出台相关意见,为PPP进入相关领域提供了政策支持。

2014~2016年,PPP处于爆发式增长阶段,也是相关政策、法规密集出台的时期,PPP的战略地位得到显著提升,对我国经济社会发展的重要意义得到充分阐释。据不完全统计,国务院,财政部、发改委、建设部、交通运输部、水利部、能源局等相关部委发布的专门针对PPP或涉及PPP的政策法规共有140个,2014年29个、2015年82个、2016年截至5月底29个。其中,财政部、发改委等出台的“PPP合同指南”、“PPP操作指南”、“PPP示范案例”、PPP综合信息平台等政策、措施,从政策层面对PPP推广予以指导,从实际操作方面明确基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题,增强了社会资本与政府合作开发项目的意愿和信心,为PPP快速推广提供了坚强的政策法律保障。

再次,地方政府面临“缺钱”和“欠债”的双重压力,把PPP作为化解矛盾的关键抓手。为应对2008年美国金融危机,我国投入4万亿元拉动建设投资,这种由政府主导、以土地财政为根本、以城投公司等地方融资平台贷款为主要模式的经济刺激政策,短期起到了一定作用,但是不可持续,而且还聚集了地方政府债务风险。根据审计署公报显示,截至2013年6月底地方政府性债务余额已高达近18万亿元,其中偿还责任债务约10.88万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。

为了防止地方债堰塞湖问题继续扩大,2014年,国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》,财政部出台了《地方政府存量债务预算管理清理甄别办法》。政策明确规定锁定地方政府债务存量,要求债务余额只减不增,除正常清偿外,债务数据不得调整;债务纳入预算管理,财务公开;拟定偿债顺序,近乎于为地方政府资金建立财务制度。融资的另一个渠道是发行政府债券,但必须通过省级政府进行,并且要求比较严格。可以说,地方政府融资平台的歪门已经被堵塞,政府债券的正门又没完全打开,于是,PPP成为了地方政府的关键抓手——一方面有助于发展地方经济,另一方面又能缓和、甚至解决“缺钱”与“欠债”的矛盾。

最后,市场流动性宽松、资产配置荒,推动PPP发展加快步伐。2015年下半年后,货币超发、资金宽松的情况愈发明显,固定收益资产回报持续下跌,权益投资没有形成足够的规模,而传统实业低迷、地产投资下滑,金融机构普遍面临优质资产稀缺的困境。在这样的背景下,回报稳定、风险较小的公共产品与公共服务类资产日益受到金融资本青睐。

PPP项目正好契合了这个需求。据了解,在很多地方,一个优质的PPP项目,除了业内的社会资本虎视眈眈外,还吸引了包括银行、券商、保险、融资租赁、资产管理等金融资本的目光,甚至竞争激烈。有业内人士笑称“以前是市长找银行,现在是银行找市长”。金融资本通过设立产业投资基金、开展项目建设融资、直接与社会资本组成联合体等方式参与极大地推动了PPP的改革发展步伐。

任重道远

然而,必须认识到,PPP不是包治百病的“万能灵药”,期望值不能过高。PPP出现爆发式增长有其历史背景和现实原因,正在对我国经济社会发展产生积极而又深远的影响。但是,如果不断地拔高,任其野蛮生长,热潮背后难免疯狂,走上神坛容易,一旦跌落或许是不可承受之重。

尽管PPP在很多公共领域能发挥市场配置资源的优势,但并非无往不利、所向披靡,不是所有项目都适合PPP模式。PPP很重要,可又没那么重要,不能成为地方政府推卸提供公共产品与服务的理由,也不能当作提振地方经济的“救命稻草”。

从PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家来看,PPP投资占公共投资的比例不超过15%。PPP是传统交付模式的补充,只有满足能够更好地实现物有所值这一目的时,才被采用。如果不科学论证,盲目推行,失败的PPP项目造成的后果,可能比传统模式更严重。比如,2002年启动伦敦地铁系统PPP项目,因风险分担不合理以及投资成本、维护成本、运载总体表现等预估与实际情况相差较大而失败,导致了41亿英镑的巨额损失。

PPP项目收入来源主要分为政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等三类。根据PPP项目财政承受能力论证指引要求,全部PPP项目需要从预算中安排支出,每年占一般公共预算支出的比例不超过10%。以2015年为例,地方财政支出为15万亿元,其10%对应1.5万亿元,就是用于政府付费类和可行性缺口补助类PPP项目的财政支出的理论上限。而从项目库的区域分布看,一般越是经济相对落后的地方,上马PPP的动力越足,经济发达的地方热情则相对较低。比如,江浙两省项目数各200多点,排在中间,北京、上海、天津、广东项目数加起来还不到200,上海更是只有1个。六个经济发达省市的项目总和占全国项目总数的十五分之一,投资总额约占全国投资总额的九分之一。由此推断,实际上限应当远远低于理论上限,估计可用于PPP项目的财政支出不会高于1万亿。然而,从龙元建设(13.190,0.04,0.30%)、东方园林(16.300,-0.15,-0.91%)等一些上市公司披露中标的PPP项目来看,大部分都属于政府付费和可行性缺口补助类,而且很少或没有项目运营。随着落地执行的项目越来越多,面对十几万亿甚至几十万亿体量的PPP项目,地方政府的财政支付压力有多大,能否守住10%的红线?

我们应该防范PPP项目出现异化的风险。在项目识别方面,就应该严把入口关,戴着PPP的帽子做BT(建设—转让)、市场化的非公共资源项目装入PPP篮子等行为要严格禁止。

PPP模式通俗点可以理解为社会资本出力、政府出信用、金融机构出钱,政府分期付款、项目分期回报的运营管理模式。这种模式杠杆率高、容易诱发超前消费。因此要科学严谨做好物有所值评价和财政承受能力论证,做到量入为出、稳妥有序推进,防止出现新的影子银行甚至是庞氏陷阱。否则就会损害政府信用、发生金融风险。如果出现问题的项目较多,一旦发酵或产生传导效应,有可能会导致系统性风险,产生不可估量的严重后果。

只有抓住核心本质,才能推动PPP规范、健康、可持续发展。

PPP项目周期长,一般是二三十年或更长时间,具有参与主体多元、利益诉求多样、实现方式复杂等特点。尽管我国新一轮PPP爆发出蓬勃的生命力,但是总体上才算是刚刚起步,还处于初级阶段。

入库容易落地难,怎样才能避免以前走过的弯路,尽可能地减少失败的案例?财政部中国财政学会PPP专业委员会秘书长孙洁接受《英大金融》采访时强调,PPP不仅是一种融资工具的创新,更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革,“融资是仅仅借别人钱办事,而管理是借别人能力办事”。PPP模式的本质是政府公共部门与社会资本方合作,共同建设、运维公共产品,提供公共服务,更高效地满足社会公众诉求,更有效地利用好政府财政资源,完成公共部门的目标。

PPP模式有提高供给效率和服务质量的硬性要求,对与政府合作的社会资本方的资金实力、技术与服务、管理能力、融资能力等方面都有较高的要求。PPP模式的优势在于“让专业的人办专业的事”、“花自己的钱办自己的事”,而不是“花别人的钱办别人的事”。这样,从体制机制上保证了项目工程的造价相对较低,而公共产品的质量、公共服务的水平相对较高,达到“更好地实现物有所值”的目的。

规范方面,我国对PPP模式的制度化建设做了大量工作,初步形成了由法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训组成的,成体系的ppp政策制度框架。然而,PPP立法的重要性不可忽视,应该加快推动。通过全国人大立法的方式来规范市场秩序,明确政府搭台、市场唱戏,政府机构和社会资本各司其职、各负其责,针对公共利益与项目公司利益的如何平衡、项目风险如何分担、政府违约如何处理、项目如何监管等各方关注的焦点问题设定原则、标准,有利于消除参与各方对政策“朝令夕改”的担忧,从根本上为PPP模式提供稳定的法律环境。

同时,法律制度和政策体系,还不足以确保PPP顺利推进。PPP项目涉及法律法规、国家政策、项目管理、工程技术等各个方面。合同设计、投融资方式、价格和回报、风险分担、利益调整、监管等与项目自身条件禀赋、工程方案、工艺技术路线、投资构成、项目运行方案等密切相关,实际操作中可能会遇到各种问题,需要在项目运作中总结经验、吸取教训,持续完善相关技术标准和操作规范。

PPP推广普及,非朝夕之事,需系统谋划;PPP改革发展,前景光明,而任重道远。

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