香溪长江公路大桥:PPP圆梦峡江

来源: | 2018年06月13日 09:25
摘要: 一个年财政收入不足8亿元的国家级贫困县,如何承担起总投资近21亿元的基础设施建设项目?2015年8月28日,湖北省公路领域内的首个PPP(政府与社会资本合作)项目——宜昌香溪长江公路大桥项目工程的正式开工,是宜昌市秭归县给出的答案。这个在地理上被“一分为三”的三峡库区山区县,其12个乡镇被过境的香溪和长江分割成为“三江六岸”的格局。近百年来,跨江问题已成为全县交通发展的瓶颈,制约着全县经济的发展。解决长江天堑导致的交通不便问题,成为当地人一直以来共同的梦想。通过长期以来的不断努力,香溪长江公路大桥项目以PPP建设模式落地秭归,让这个地处鄂西的小县城在PPP模式的探索中,使这个共同的梦想,逐渐变成现实。

一个年财政收入不足8亿元的国家级贫困县,如何承担起总投资近21亿元的基础设施建设项目?2015年8月28日,湖北省公路领域内的首个PPP(政府与社会资本合作)项目——宜昌香溪长江公路大桥项目工程的正式开工,是宜昌市秭归县给出的答案。

这个在地理上被“一分为三”的三峡库区山区县,其12个乡镇被过境的香溪和长江分割成为“三江六岸”的格局。近百年来,跨江问题已成为全县交通发展的瓶颈,制约着全县经济的发展。解决长江天堑导致的交通不便问题,成为当地人一直以来共同的梦想。通过长期以来的不断努力,香溪长江公路大桥项目以PPP建设模式落地秭归,让这个地处鄂西的小县城在ppp模式的探索中,使这个共同的梦想,逐渐变成现实。

摸索

3月23日凌晨,秭归县兵书宝剑峡南岸,随着香溪长江大桥南岸拱座完成最后一次混凝土浇注,香溪长江大桥南北岸拱座施工全部完成。

作为全程长度为5.419km的公路建设PPP项目群中的一环,横跨兵书宝剑峡的香溪长江大桥,是该项目的重点工程之一。除此之外,项目全线还包括路基、桥梁、隧道涵洞、路面等主要建设内容。

“项目从整体上来讲比较特殊。”项目的社会资本方、武汉市政建设集团副总经理喻晖介绍,香溪河长江公路大桥项目内容涉及钢拱桥,斜拉桥,山体隧道,山区高架,还有高边坡,高填方,“在公路建设工程里面,这个项目几乎覆盖所有的工程内容。”

在地质条件复杂、自然环境多变且经济实力不强的秭归县,如此复杂的项目工程,几乎近百年来未能落地,为何此次终于能够如愿动工修建?

项目由立项到签约的见证人、秭归屈乡交通建设开发有限公司董事长马尚钦介绍,从项目规划、到确定采用PPP模式,再到确定合作方,秭归县在此项目上付出了不少努力。

资料显示,香溪长江公路大桥项目曾先后被纳入宜昌市“十一五”建设规划和《三峡库区产业空心化》申报项目,并频繁出现在市、省甚至国家规划建设项目之列。2009年,该项目纳入国务院批准的《三峡后续工作规划》。

2012年10月,国家发改委同意批复香溪长江公路大桥项目的立项。2013年,国家发改委批复项目可行性研究报告,估算该项目总投资19.46亿元,其中资本金6亿元,由秭归县政府负责,其余13.46亿元由国内银行贷款解决。

不过,也正是因为资金的问题,让秭归县犯了难。在批复后的一年多时间里,秭归县在银行贷款方面一直无法落实。“因为项目本身不挣钱,国有商业银行方面认为这座桥的收费还贷能力很低,拒绝提供贷款。”马尚钦回忆。

而PPP模式在国内的快速普及,给秭归县带来了机会。

2014年3月,财政部和亚开行合作,举办了首届PPP培训班,“政府和社会资本合作”的说法在财政部内部开始使用。与此同时,PPP试点也悄然在各地展开。在此情况之下,秭归县政府立即行动,组建融资专班研究PPP建设模式。

2014年5月,在经过讨论之后,宜昌市召开专题办公会议,决定由秭归县采用PPP模式建设本项目。同年11月,时任湖北省委常委、常务副省长王晓东到现场专题调研,同意该项目采用PPP模式建设。

不久后,在各方的努力之下,湖北省发改委将该项目纳入全省首批95个鼓励社会投资项目,财政部、交通运输部也同意该项目纳入部级PPP模式试点。

从全国范围看,在长江“黄金水道”上,由县级政府争取立项、批复、建设的长江大

桥,目前仅秭归一家。

波折

事实上,在香溪长江公路大桥项目上,秭归县曾考虑希望以BT(建设——移交)模式进行建设,即由社会资本投资建设,验收合格后移交给政府,政府按约定总价,分期偿还投资。但是,对于一个年财政收入不足8亿元的国家级贫困县来说,并不容易。

不过,即使确定了采用PPP模式,在当时的制度、法规尚不完善和经验不足的情况下,“摸着石头过河”注定让事情进展得缓慢,甚至项目的推进也几近搁浅。“回过头来看,过程很曲折。”马尚钦感慨。

事实上,在2015年年初,湖北省财政厅聘请北京交通大学、中南财经政法大学等单位的知名专家,从“性价比、全生命周期价格、综合经济和社会效益”三个层次对香溪长江公路大桥项目进行综合评判——这也是湖北省首个通过“物有所值”评价的PPP项目。

通过评判,该项目得出了“本项目采用政府和社会资本合作方式是合适的,符合物有所值原则”的评价意见,为项目实施提供了关键支撑。

另一方面,为了使此项目科学、规范地运作,秭归县政府最终决定,成立一家国有独资公司作为国家补助资金的出资人,这便是秭归屈乡交通建设开发有限公司(简称屈乡公司)成立的初衷。

消息一出,银行方面的态度发生了逆转,纷纷抛来橄榄枝,表示愿意提供贷款。“有大型企业提供担保,他们当然愿意提供信贷业务。”秭归县常务副县长杨勇此前在接受媒体采访时表示。

然而,按国家发改委的批复,该项目必须实行施工招投标,但是PPP模式必须启动政府采购程序。经多方研究,最终秭归县政府与湖北省交通运输厅、省财政厅达成一致,分别由省交通运输厅、省财政厅开展施工招投标和合作人采购。

2015年6月19日,该项目启动PPP合作人采购和施工招标工作,并在湖北省政府采购中心、省公共资源交易中心分别发布PPP合作人采购竞争性磋商公告和工程施工招标公告,经过磋商和招标,2015年8月19日,武汉市市政集团公司、中铁大桥局七公司、武汉市市政路桥公司联合体(简称武汉市政集团联合体)取得PPP合作人资格和施工承包资格。8月28日,双方签订PPP协议和施工合同

2015年11月17日,秭归县以屈乡公司为政府方出资人,双方共同出资1.25亿元,成立了湖北秭兴长江大桥建设开发有限公司(简称项目公司),作为项目投融资主体和项目建设法人。12月8日,秭归县政府将经营权特许给项目公司,由项目公司担负项目的融资、建设、运营、管理、维护和移交,负责工程建设期安全、质量、进度、环境保护的总体责任。

在注册资金方面,武汉市政建设集团联合体,出资1亿元;秭归县政府授权屈乡公司作为政府方的出资人,出资2500万。此外,在建设期内,秭归县政府将出资9亿元作为PPP项目可行性投资补贴。

而随着香溪长江公路大桥在秭归郭家坝开工建设,秭归县和武汉市政集团联合体,对PPP模式的共同探索,进入了新的阶段。

共赢

“我们不仅仅是为了建桥,也希望通过投资拉动秭归县域经济的发展,并将这个项目打造成为PPP模式中能够被复制的范例。”作为项目公司董事长的喻晖认为,“此次与秭归县的合作,是共赢的合作。”

“合作双方,在民事关系上市对等的,但站在政府的角度,政府有监管责任,即在特许经营权里,政府要明确自身的监管职责,保证为公众提供合格的产品。”马尚钦认为,对于秭归而言,政府方面关注的更多是12个乡镇近2.5万移民的过河交通问题,即“项目作为公共产品的属性问题。”

而在喻晖看来,作为社会资本方,武汉市政建设集团参与PPP项目,也有利于企业自身的发展,除了能为公司在业绩和资质上有所积累,同时也是对PPP这种新模式的一种探索与创新。“我们对经济效益没有太高的预期,因为项目在建设期并没太多利润,主要把收益寄予在运营期内,另外考虑的是集团整体的发展战略。”喻晖向《楚商》记者坦言。

事实上,正是因为考虑到项目的收益不高,为了保证项目长期的投资回报,秭归县对项目投资回报以及管理等机制进行了大胆的创新。

据了解,在投资回报方面,除了安排政府投资补助和项目运营培育期资金补助之外,秭归县建立最低收益补偿机制,即特许经营期到期之后,如果收入仍不足以覆盖投资运营成本的,秭归县政府承诺以5000亩林地的开发及收益权作为补偿。

喻晖介绍,根据项目《投资评估报告》分析,在秭归县政府补助的情况下,20年收费期仍不能全部收回投资,政府协助项目公司按照《收费公路管理条例》的规定申请延长收费5年。但随着经济的发展,实际收益会比工可预计的要高一些,25年是能收回投资的,“林地的补偿可以看作一种创新型的回报机制,是PPP模式下的探索。”

在项目管理方面,经过一年多的PPP项目实践与探索,双方共创了“秭归县香溪长江大桥项目建设协调领导小组+秭兴公司+监理+施工联合体项目部”PPP投资模式下的四位一体项目建设期管理模式。

经过磨合,项目管理模式成效已日渐明显,基本实现了“发现隐患马上改、有了困难合力办、多方沟通渠道顺、参建各方心力齐”的良好建设环境。

喻晖介绍,自开工以来,项目目前投资已经完成8.6亿,其中,长江大桥和香溪河大桥已经进入下部结构的施工,隧道今年8月份可以完全贯通,“按照投资的进度,项目目前完成了40%左右。通过政府与社会资本共同努力,项目按照既定工期,在2019年建成,是完全有保证的。”

尤为值得一提的是,在2016年9月份,武汉市政建设集团跟秭归签订框架协议,三年内在秭归投资150亿,以PPP的模式在秭归投资建设基础设施建设。

很显然,这是在香溪长江公路大桥项目之外,双方共赢性的合作深入。

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