PPP实践过程暴露的问题

来源: | 2018年08月06日 09:32
摘要: 在各国PPP的实践过程中,也暴露出不少问题。这些问题主要包括:一是私人部门融资成本显著高于政府举债成本。这一点成为反对者抨击PPP的主要理由。在有些项目中,私人部门盈利不菲。曼彻斯特大学的JeanShaoul对英国最早采用PFI的12家医院项目作了研究,发现平均股权收益率竟然高达58%,显著高于英国的国债收益率。

在各国PPP的实践过程中,也暴露出不少问题。这些问题主要包括:

一是私人部门融资成本显著高于政府举债成本。这一点成为反对者抨击PPP的主要理由。在有些项目中,私人部门盈利不菲。曼彻斯特大学的JeanShaoul对英国最早采用PFI的12家医院项目作了研究,发现平均股权收益率竟然高达58%,显著高于英国的国债收益率。

二是前期招投标耗时长、手续费高。由于ppp模式比传统的模式复杂,政府和私人部门双方都需要进行深入的研究或咨询,由此产生较高的交易成本,而且学习曲线陡峭,需要积累相当多的经验才能降低成本,而单个部门实施PPP的机会不多,培训成本很高。比如在一项改造伦敦地铁的项目中,光是签订合同就花了4亿英镑,而项目的总成本才157亿英镑。

三是可能加重纳税人长期负担。“出表”的会计处理导致透明度不够,使得政府约束软化,甚至可能导致过度负债。根据英国财政部的数据,从2015年到2049年,政府需要为现有的PFI项目支付共计2222亿英镑使用费,平均到每个家庭约为12208英镑,而对应的PFI项目资本总额不过566亿英镑。

四是合同周期长,可能导致灵活性不足。经济社会发展日新月异,变化速度相当快。而在PPP模式下,由于政府要受到合同约束,对公共设施的控制能力下降,无法进行灵活调整以适应公共需求的变化,由此导致公共利益受损。

五是双方存在的机会主义倾向导致项目失败风险。政府为吸引私人参与,可能采取先降低标准,完成招标后再修改条款的做法。私人企业为获取项目,可能采取先开出优厚条件,开工后再提出重新谈判的做法。这都不利于PPP的长期健康发展。

六是可能引发私有化质疑。有人认为PPP是渐进私有化的特洛伊木马。虽然许多研究中把PPP与私有化作了区分,但是很多媒体仍然把PPP与私有化混同看待,从而给PPP的推广实施制造了障碍。

以上问题有些与特定国家发展PPP的经验不足有关,另一些问题则是由PPP模式本身所决定的,这是无法克服且必须面对的。应该承认,PPP不是所有的领域都适用,不是所有的问题都能靠它来解决,也不存在适用于一切国家的统一模式,必须根据项目实际情况合理设计项目结构。PPP不仅是一种融资方式,更是一种管理方式,应该从更宏观的角度去理解它对经济发展和对社会治理的作用。

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