怎样正确看待PPP模式

来源: | 2018年09月13日 03:26
摘要: 要真正认识PPP,应从大与小两个方面看。从大的方面来看,PPP属于公共治理的范畴,但在这里,公共治理采取了一种非行政运作方式,引进了市场和社会的因素,所以,我说它叫共治。共治是PPP基本的理念。进一步延伸,PPP实际上改变了资源的配置方式。过去两只手是分开的,现在国家通过PPP把政府的手和市场的手协同起来,共同配置资源,实际上是政府让出空间来调动社会资本的积极性、创造性。

要真正认识ppp,应从大与小两个方面看。从大的方面来看,PPP属于公共治理的范畴,但在这里,公共治理采取了一种非行政运作方式,引进了市场和社会的因素,所以,我说它叫共治。共治是PPP基本的理念。进一步延伸,PPP实际上改变了资源的配置方式。过去两只手是分开的,现在国家通过PPP把政府的手和市场的手协同起来,共同配置资源,实际上是政府让出空间来调动社会资本的积极性、创造性。

从主体方面认识,PPP就是行为主体之间的一种合作。怎么把这种合作搞成功,这就涉及主体之间的收益和风险的共享和分担问题。PPP涉及几大结构的问题,其中最重要的就是风险结构、收益结构。

PPP是不亚于市场化改革的一项重大改革

我认为,PPP将会改变整个社会的利益结构和风险结构。譬如,政府如果按照老的方式来搞基础社会设施和公共服务的话,要多收钱,多收税,如果公共服务可以通过政府与社会资本共同来提供,这就意味着国家的钱袋子和老百姓的钱袋子的关系要有变化。政府就不一定要收那么多税,可以让大家一起来干。利益结构发生变化,风险结构同时也变了。政府可以提供更多优质高效的公共服务,老百姓有了更高水平的公共服务,就意味着公共消费扩大了,避免了很多因为公共服务、公共设施、公共消费不足给个人带来的各种各样的风险。所以,从这点来讲,PPP对改革的牵引性或者辐射性很大,它是不亚于市场化改革的一项重大改革。

PPP是一个不断创新的过程

PPP不是静态的,需要不断创新,包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等等。只有创新,结合现实条件,PPP才能落地生根,变为现实。

推动改革是一方面,另一个方面就是创新。创新与改革相互关联,改革着眼于破,创新着眼于立。创新就是创造出来可以“立”住的东西。在PPP创新的过程中,涉及创新与规范的关系,要避免规范约束了创新,但同时又要避免创新带来的一些风险,这对政府怎么指导和规范PPP发展也提出了一个挑战。

央企作为社会资本在参与PPP中将发挥突出作用

我们已注意到,央企是作为社会资本参与PPP,要充分认识国有资本作为社会资本在PPP发展中的重要作用。只要不是政府的资金,统统都可以叫社会资本。其实,社会资本还有一个含义,就是相对于经济资本而言的。经济资本的目标就一个,即追逐利润。而社会资本不完全等同于经济资本,它应当承担一份社会责任。我觉得,社会资本的提法非常贴切,一语双关。如果想寻求暴利,那就是纯粹的经济资本。如果你爱投机,那么就到投机市场上去做。如果打算进入具有公共属性的领域,那这个投资应当具有社会投资的属性,就应承担一份社会责任。如果意识不到这一点,那么进入这个领域搞PPP可能就无法成功。如果抱着投机的心态捞一把就走,那么,任何PPP都会失败。

从国有资本参与的PPP项目来看,国企表现出很强的社会责任感。当然,社会资本怎么作为,国有资本怎么平衡经济资本和社会资本两重属性的关系,这也是对国有资本的一个考验。

以法律思维推进PPP实践

PPP涉及很多法律关系,怎样完善整个法律环境,是一个非常艰巨的任务。过去制定的很多法律,已经不适应现在社会重大改革和创新发展PPP的要求。我们思考PPP,要有更多的法律思维,这种法律思维有利于形成良好的合作。如果没有这种法律思维,可能这种合作因为法律观念的淡薄,法律关系不清楚而引发一系列的问题。

PPP到底适用公法,还是适用私法,若按照传统的法学理论和法学思维,难以取得共识。面对PPP,法学理论和法律制度也需要创新。政府以法律思维去考虑,企业也以法律思维去考虑。要不然,很多问题就是“公说公有理,婆说婆有理”,永远都说不清楚,建立伙伴关系就相当艰难,即使建立了伙伴关系也难以持久。

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