张乐:激活民营企业“优良基因”,优化PPP项目投资结构

来源: | 2018年09月14日 02:38
摘要: 1.国有资本热,民营资本冷,病根是有些地方政府或PPP实施主体患有“国资流失焦虑症”。很多PPP项目设置巨额注册资本金限制条件进行招标,或直接要求谈判的社会资本是央企或国有企业,把大部分民企排除在外,这虽减少廉政风险,但也直接导致在PPP中出现“体内让渡,低效落实”的局面。2.建设施工热,运营管理冷,病因是民营资本患有“不确定性忧郁症”。因投资建设时效性强,见效快,而参与运营管理时间长、风险大,且在不少PPP案例中,由于政府领导的变动导致项目产生“质变”,使民营资本或企业对长期运营管理患上了“不确定性忧郁症”。

一、当前PPP领域的“三冷三热”现象所折射出“焦、郁、困”症状

1.国有资本热,民营资本冷,病根是有些地方政府或PPP实施主体患有“国资流失焦虑症”。很多PPP项目设置巨额注册资本金限制条件进行招标,或直接要求谈判的社会资本是央企或国有企业,把大部分民企排除在外,这虽减少廉政风险,但也直接导致在PPP中出现“体内让渡,低效落实”的局面。

2.建设施工热,运营管理冷,病因是民营资本患有“不确定性忧郁症”。因投资建设时效性强,见效快,而参与运营管理时间长、风险大,且在不少PPP案例中,由于政府领导的变动导致项目产生“质变”,使民营资本或企业对长期运营管理患上了“不确定性忧郁症”。

3.银行资本热,自有资金冷,病结是大多数民营资本难以走出“融资困境”。融资渠道狭隘和融资成本高额让民营企业参与PPP项目时顾虑重重。一方面民营企业因总体规模较小,自身资金有限,在需要依靠自身信用向金融机构融通资金时,金融机构从风险控制考虑,相较于大型国企则更苛刻,这导致民营企业的资金量难以满足PPP项目大额的投资需求;另一方面,即使民营企业资质良好,有能力完成PPP项目所需的资金筹集,但是其所需的成本会高于国企的一般融资成本,民营资本的盈利空间较国企受到了更大的压缩,进一步增大了还款压力和PPP长期限下的运营压力。

二、值ppp模式之所以要引入私营企业,不仅仅是要增加一种资本的来源,更重要的是引入民营企业的管理经验和效率,进而提高公共产品和服务的整体运作效率。

1.充分发挥民营企业灵活的责权体制和组织架构所蕴含的组织力

与国有企业相比,民营企业一般产权单一、产权清晰,企业所有权和经营权高度统一,在投资决策、人才组织建设、市场选择等方面都比国企灵活、效率更高,因而我国民营企业在治理结构上比国有企业更具优势。

2.充分发挥民营企业强烈的市场观念和服务意识所蕴含的创新力

民营企业由于竞争压力和企业发展诉求,通常对目标市场关注度高且导向明确,能主动发现和创造市场需求。相对于国有企业,民营企业对市场商机嗅觉更敏锐,服务意识更强,产品创新能力也更强。

3.充分发挥民营企业拥有的人才技术和管理经验所蕴含的执行力

由于民营企业在薪酬待遇、发展空间、创业氛围等方面比较具有优势,容易吸引到较高素质的职业经营管理者和团队。经过近年市场转型升级的锤炼,在一些专业PPP领域也形成了一批极具个性的民营企业管理模式和投资运营经验,构建了由专利技术、运营管理效能和市场占有规模为核心的竞争优势。

4.充分发挥民营企业敏锐的投资判断和危机意识所蕴含的风险防范力

由于民营企业的财产和企业家的个人财产紧密相关,所以民营企业对PPP项目的投资效益的分析和决策更深入细致,风险防范意识更强。更多地邀请民营企业参与PPP项目竞争,将更有助于政府认清市场需求和财政支付承受力,减少盲目投资和低效投资,以利防范投资开发系统风险。

三、政府要放心、放手、放行,鼓励和扶持民营企业加快投入PPP领域

(一)健全法律法规制度,建立让民营企业“放心”进入的PPP投资体系

1.健全法律法规,依法行政让民营资本和民企放心。截至2016年底,国家发展改革委、财政部等部门出台了一系列PPP政策文件,明确PPP部门职责分工,规范ppp项目流程,完善ppp投资管理程序,建立PPP财政管理机制,基本形成了我国PPP的政策框架和体系。“有法可依”之后更重要的是“有法必依,执法必严,违法必究”,各级政府要重视信用建设,破除官本位思想,强化契约精神、坚持重信守诺,切实履行合同约定,让民营资本放心地参与PPP项目。要加快建立健全中立、权威性的PPP申诉、援助、裁定等机构和保障机制,在民营资本和企业的合法权益受到侵犯时,能实事求是地主持正义和公平,维护民营资本的权益。这样才能让民营资本和企业更有信心、有底气去积极投入PPP长期运营管理。

2.建立免责机制,合理设计权责,让政府及其实施机构操作人员放心。一是PPP作为新生事物要允许出现问题,要通过建立健全风险承担机制,分清界定故意、过失与不可抗力因素进行区别对待,以消除政府及其实施机构PPP项目工作人员因怕背负“国有资产流失”而一边倒倾向国企业的心理压力和顾虑;二是要合理设计权责和动态调节机制,在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率基础上,订立合同要设定动态调节机制,预留调整和变更空间,以保证社会资本的收益率,避免在市场环境和项目变更时,由于政府及其实施机构人员因担心无依据而无法调整,最终影响项目的实际执行造成项目推进问难。

(二)政府回归本位,“放手”营造公平竞争市场环境,因地制宜,先行先试

1.营造公平竞争的市场环境,放手促进民间资本参与。一是地方政府应贯彻落实国家民营投资有关政策,破除民营投资的隐性壁垒,进一步放宽市场准入;二是在PPP项目社会资本的选择过程中,政府应对国企和民营资本一视同仁,营造公平透明的竞争市场环境,保障PPP项目的顺利高效运行。

2.放手鼓励改革创新,因地制宜进行政策倾斜扶持。一是吸引民营资本参与PPP投资,是一个不断进行理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等的过程,应在坚持提高效率和降低风险的前提下,鼓励先行先试;二是加快财税机制配套改革,对于相对落后的中西部等落后地区,放手让地方政府可基于实际情况给予适当的政策倾斜和扶持,加大民营资本投资引导力度和政策优惠,以点燃和坚定民营资本到“老少边穷”区域投资的热情和决心。

(三)在资本市场上引渠“放行”帮助民营企业参与PPP项目

1.创新合作方式。要在PPP项目中推动混合所有制,鼓励引导民企、国企、外企共同成立项目公司,共同推动项目建设、运营。可采取多种方式吸引民营资本:一是可鼓励引导同行业散、小、弱的民营资金通过行业协会等组织设立基金等方式集合起来,以股权投资等方式参与到PPP项目当中;二是可鼓励引导有一定实力的民营企业加强联营合作,通过组建联合体等方式共同参与PPP项目;三是通过奖励补贴民企和混合所有制企业中标PPP项目,鼓励引导国有企业与民营企业联合合作参与PPP项目。

2.拓渠引资降负。针对民营资本的融资难题,帮助民营资本拓宽融资渠道,完善融资市场:一是应引导和整合银行、证券、保险、信托、社保基金等投资金融资源,构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的ppp融资市场,引导各商业银行、股份制银行及PPP基金积极创新金融产品,优先为民企PPP项目进行金融服务;二是应加强对民营资本投资的政策支持,适度支持对民企增信,以鼓励民营资本加大融资能力、降低融资成本。

3.健全退出机制。完善的退出机制是民营资本参加PPP项目的重要保障,政府可借鉴国外成熟的经验,大力推进PPP资产证券化,依托各类产权、股权交易市场,建立PPP交易所,为民营资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

四、创新思维,民营企业应该抓住机遇在PPP领域中求发展

国家发改委和财政部出台了200余项与PPP直接相关的政策,至少有37项明确提到鼓励民营企业参与,进一步激发了民营企业的参与热情,营造了良好的政策环境和氛围。因此民营企业不应该自怨自怜,而应扬长避短、发奋图强,增强PPP项目投资运营管理能力。根据笔者的PPP项目实操经验,PPP项目在线分享以下三个竞争策略和操作建议:

1.一体化运营,全产业链服务。民营企业可围绕原有竞争力的主业,通过上下游产业链的延伸,构建设计、施工、运营一体化运营体系,并通过运用PPP融资拓展PPP发展空间。例如在环保PPP领域较有代表性的民营企业东方园林、碧水源,就从原有经营范围基础上新增产业链,成为民营企业在环保PPP领域的龙头企业,也是上市公司PPP概念股的指标股。

2.加强与国有企业合作,优势互补释放混合所有制能量。民营企业一是可积极争取与经验丰富、具有强大经营实力口碑良好的大型国有企业合作,丰富PPP项目经验,形成国有民营优势互补,相得益彰;二是发挥国有金融企业的资金融通能力以及民营企业灵活变通的特长和优势,大胆创新,提升PPP项目的落地效率。

3.在行业领域和区域拓展上,要善抓机遇,错位发展。民营企业一是要紧紧盯住原有自身熟悉的行业领域,注重专业化经营,集中资源、优势突破,避免无目的的盲目扩张;二是要从管理制度、技术创新、企业文化、人才队伍等方面修炼内功,全方位提升企业实力和行业竞争力;三是要关注市场热点和区域,与大型国企形成错位发展,探索总结中小城市PPP项目盈利模式,一个一个项目深耕落地,通过产品创新和产业链发展,形成对区域市场的占领。

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