宋清辉:PPP模式不能看起来很美

来源: | 2017年12月29日 08:41
摘要: 而且,城镇化的推行又再次成为今年的工作重点,但这些城镇化的资金从哪里来?在目前财政收入增长放缓、土地财政难以为继,PPP无疑将成为基建投资重要抓手,解决城镇化过程中所需要的万亿资金的来源问题。由此,PPP模式看起来还是很及时的,但关键是如何让PPP模式不是看起来很美?目前,PPP已经变成了国家意志。变成国家意志的最大后果便是地方政府一哄而上。现在,相关的法律法规还不健全,PPP模式的运作机制和管理经验还不足,需要在实践中去总结完善。在这些都完善的情况下,政府和企业建立了互相信任的机制和模式,PPP模式才能真正发挥出应有的功效。

ppp模式不能看起来很美

近段时间ppp模式又再次受到了“追捧”。根本的原因在于这一模式得到了管理层的高度推行:国务院43号文明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,在地方债的重压下,政府与社会资本合作(PPP)模式,以期全面替代地方政府融资平台。

广义来讲,PPP(Public-Private-Partnership)也称3P模式,即起源于西方国家的一种公共基础设施项目公私作模式。从定义看,特指公共部门与私营部门之间,而不是别的什么部门之间的合作安排,采用PPP模式的目的,在于借用私人部门的力量帮助政府等公共部门克服建设资金短缺的瓶颈,从而更有效地履行其公共物品和服务提供的职能,同时发挥民营部门的管理与技术优势,提高公共项目的建设和运营效率。

在中国当前的经济大环境中,这一模式具有一定的积极意义。当下中国地方债堰塞湖压顶,实行这一模式有利于缓解地方政府融资压力,减少地方债增量风险,有利于释放存量。

国务院李克强总理在政府工作报告中指出要稳增长,虽然强调了调结构,但稳增长仍然是今年的第一要务。所以,作为稳增长的重要抓手--基础建设的重要性越发突出。可以预见的是,在新常态下,仍需继续发挥投资对经济发展的关键作用,尽管传统产业相对饱和。数据显示,2015年固定资产投资增速15%,PSL继续加码,PPP成为重要抓手,投资仍然是稳增长的中坚力量。

而且,城镇化的推行又再次成为今年的工作重点,但这些城镇化的资金从哪里来?在目前财政收入增长放缓、土地财政难以为继,PPP无疑将成为基建投资重要抓手,解决城镇化过程中所需要的万亿资金的来源问题。

由此,PPP模式看起来还是很及时的,但关键是如何让PPP模式不是看起来很美?

目前,PPP已经变成了国家意志。变成国家意志的最大后果便是地方政府一哄而上。现在,相关的法律法规还不健全,PPP模式的运作机制和管理经验还不足,需要在实践中去总结完善。在这些都完善的情况下,政府和企业建立了互相信任的机制和模式,PPP模式才能真正发挥出应有的功效。

实际上,第一个喝PPP模式“啖头汤”的是严介和先生,也就是他一直采用的“BOT”模式,这种模式是PPP模式的其中一个分类。而最让人印象深刻的恐怕当数“兰州新城”项目,2011年末,严介和宣布,要推平兰州东北部的700余座山头,建设兰州新城,并将兰州新城打造成中国的拉斯维加斯,即荒漠中的绿洲。但该项目于2013年11月已经停工。

也曾有媒体报道称,因为环评一直没有通过,兰州新城建设被叫停。但严介和曾在接受媒体采访时表示,兰州新城的项目并非被叫停,而是一期已经做完,二期、三期还没有开始,原因是兰州政府“手续不齐”。在此,我先不忙表明孰是孰非,事实上,有关BT模式的争议20年来也从未间断过,而这种争议的背后本身就表明此种模式中的参与因素-政府和企业存在着某种错位,保障此种模式顺利进行的诚信、契约精神乃至法律条文都处于朦胧阶段,甚至项目审批过程中存在着急功近利毫无约束机制现象。

所以,这也说明PPP模式不能一哄而上,因为从以往经验来看,一旦一项政策上升到国家意志,都会伴随着各级地方政府扎堆上,往往是有条件上,没条件创造条件也要上,所以,地方政府和企业都应该保持清醒头脑,知道哪些可为哪些不可为。

另外,PPP模式最大的特点是邀请社会资本参与进来,尤其是民营企业的参与,如何保证民营企业愿意参与进来成为关键问题所在,所以关键还是处理好政府和企业的关系,推动国家“新36条”的重点工作加以充分落实,让民营企业参与过程中的“天花板”真正消失,给予其信心。而且,让社会资本参与进来也就是所说的充分发挥市场的作用,但在充分市场作用的条件下,资本本身就是逐利的,所以适当让民营企业有控股权,激发民营企业的积极性。

同时,必要时采取政府补贴机制,根据企业的经营状况调整投资回报率,形成长期稳定的投资回报,这样才能对社会资本产生吸引力。

作为政府的一方更是应该充分行使好自己的管理职能,对PPP项目的管理过程中存在的法规制度缺失、政府权责划分不清、管理效率不高等问题进行改进,同时,建立相关的法律制度以保证PPP项目所颁布的政策、规定,地方政府要保证落实到位,否则,PPP仍将回到以前的老路,即仍在国企和地方政府之间徘徊,或者出现“与民争利”以及民营企业是“二等公民”现象。