英国PFI/PPP案例研究

来源: | 2017年12月07日 02:54
摘要: 在特许合同中,苏格兰发展部授权Skye Bridge Ltd.对Skye Bridge拥有最多27年的特许经营期,如果2364万英镑的收入(净现值)目标提前达到,特许经营期随即终止。在特许经营期内,SkyeBridge Ltd.可以对过桥交通进行收费,并对大桥进行维护。苏格兰发展部有权查看SkyeBridge Ltd.财务记录并加以审计 2项目实施中的PFI机制 SkyeBridge的项目规划实施的时代还处于英国PFI的初期,英国政府还没有比较完整PFI实施纲要和合同指导文件。但是在项目的实施过程还是在主要环节体现了成功PFI项目的基本原则。

1项目概况

Skye岛是英国苏格兰西北部一个著名的旅游胜地。Skye Bridge为公路桥,横跨Alsh湖,是连接Skye  岛和苏格兰大陆的一个重要的交通基础设施。该设施是一个收费单跨混凝土拱桥,主跨400米,被英国国家审计署(NAO)认为是一个比较成功的PFI项目。总造价1460万英镑(仅限于民间投资的主桥部分,不包括政府对引桥的支出6百万英镑)。政府业主为苏格兰政府发展部,项目公司为Skye  Bridge  Ltd.负责对大桥进行投资、管理并收费。整个项目从1986年就开始规划,1992年6月29日开工,1995年10月16日通车同时特许经营期开始。

苏格兰发展部于1991年12月向Skye Bridge Ltd授予了开发合同和特许合同。Skye Bridge  Ltd.是一家私营公司,由苏格兰发展部的招标中标单位组成的联合体构成,联合体包括英国Miller土木工程有限公司和德国Dyckerhoff  Widmann有限公司组成的Miller-Dywidag的合资公司以及美国银行国际财务公司。

在开发合同中Skye Bridge Ltd.对大桥项目进行融资,据此可以获得资产和日后的收入,但大桥本身的资产在特许期内归国家所有;另外Skye  Bridge Ltd.必须按照苏格兰发展部的技术要求完成Skye Bridge及其引桥道路的设计与施工。Skye Bridge  Ltd.与Miller-Dywidag签订施工合同,Miller-Dywidag与其分包商签订施工与设计合同。Skye  BridgeLtd.承担了任何由其提出的设计变更的费用(征得政府同意),苏格兰发展部承担由立法改变的变更和政府提出的变更费用。

在特许合同中,苏格兰发展部授权Skye Bridge Ltd.对Skye  Bridge拥有最多27年的特许经营期,如果2364万英镑的收入(净现值)目标提前达到,特许经营期随即终止。在特许经营期内,SkyeBridge  Ltd.可以对过桥交通进行收费,并对大桥进行维护。苏格兰发展部有权查看SkyeBridge Ltd.财务记录并加以审计。

2项目实施中的PFI机制

SkyeBridge的项目规划实施的时代还处于英国PFI的初期,英国政府还没有比较完整PFI实施纲要和合同指导文件。但是在项目的实施过程还是在主要环节体现了成功PFI项目的基本原则。

1.项目采购阶段

A. 项目目标

项目一开始,苏格兰发展部就有明确的目标,除了建造一个收费的越湖设施来解决交通问题这一主要目标以外,次要目标就比较具体:

l 设计目标-桥型设计除了达到国际标准以外,必须与周边环境和谐。

l 成本目标-在考虑政府资助和通胀情况下,过桥收费水平不能超过原来轮渡的收费水平。

l 资金效能价值(VfM)目标-通过竞标方式来获得大桥设计、建设、融资和运营服务,以寻求公共资金的效能价值(VfM)的最大化。

B. 项目筹划

该项目经过长期的筹划。从1960年代开始就开始对潜在的道路项目通过成

本-收益分析的方式进行评估。1986至1988年苏格兰发展部委托苏格兰高地地区委员会对Skye  Bridge进行可行性研究,包括成本-收益分析,项目的收益明显大于成本。1989年7月成立苏格兰发展部内部项目管理团队。

发展部在筹划过程中发现此项目如果利用民间融资(Private Finance),可以较快地启动项目的实施。普华永道也向NAO建议,Skye  Bridge的设计和施工具备良好的民间融资项目的特征,尤其在于私营部门能够承担起大部分的设计、施工和相应的委托风险。发展部也认为选择民间融资可以提供较好的VfM,因为这样能够为私营部门提供较大的桥梁设计创新空间,并且私营部门还能够在施工与运营之间取得成本的平衡,以获得整个项目的生命周期最优成本规划。

发展部在筹划过程中充分利用外脑,聘用外部顾问力量。他们聘用的顾问种类包括一个工程与管理顾问、两个财务顾问,一个环境顾问。这些顾问公司的聘用都比较仓促而没有通过正规的招标程序来选择。但是这些顾问公司的总费用却低于传统项目(50%左右)。

c.项目采购

项目采购有两个基本目标:1.桥型设计必须与周边生态相和谐,2.过桥收费水平不能超过原来轮渡价格。苏格兰发展部认为,只有通过竞争才能获得VfM。虽然,Skye  Bridge并没有完全符合前文所说的PFI标准模式(即三个方面五项机制),导致在风险管理等诸方面有所缺陷,但是Skye  Bridge在项目采购方面的运作是成功的,因为苏格兰发展部紧紧围绕这两个目标对投资商进行选择的。

苏格兰发展部一开始就认为竞争招标是唯一选择投资商和工程承包商的方法。但发展部也认为与传统项目相比,PFI项目的招标会大幅度提高业主和投标者的成本,  所以发展部最终决定请入选名单上的三至四家公司提交完整的投标书。1989年10月发展部登载广告表示进行设计、建造、融资和运营一体化(DBFO)招商,结果有53个组织正式登记表示对项目有兴趣,包括14家承包商和一批国际著名的工程顾问公司和项目融资公司和顾问公司。最后六家联合体提交了初步的框架计划书,并提出了10个概念性的设计方案。发展部评估了这六个框架计划方案并确定三家优选方案有充分竞争优势进入下一步的投标程序。发展部最后选择了三家公司进行全价格完整的投标竞争,即Miller_Dywidag,  Morrison  建设和TrafalgarHouse/BritishLinen银行合资公司。非常有意思的是,发展部为了提高招标工作的效率,与投标商达到互动,在招标之前事先向三家公司咨询了整个投标工作所需要的时间(三家公司一致认为,最少需要六个月)。1990年12月,发展部邀请三家公司对招标文件的草案发表意见,经过一系列讨论,最终完全有助于投标书的编制。发展部将这种竞争压力一直保持到最后,以使其设计和成本目标的达成。

1)设计目标的达成

SkyeBridge的设计是一个巨大的挑战,苏格兰发展部不仅对此有强烈的美学要求,大桥的设计和建造还必须要闯过技术和环境的难关。在经过初步阶段由苏格兰高地区域理事会完成的可行性研究中解决选线问题以后,发展部主要是靠竞争来解决桥梁设计的选型问题。在1989年的招标中,发展部也事先对桥梁的造价和构造形式不设限制,给投资商以充分的创新空间,最后有六家投资机构提出了设计方案,其中包括Miller  Dywidag 公司提出的连续箱梁预应力混凝土桥和其他公司提出的单跨斜拉桥。  在评选中标者的过程中,发展部还向苏格兰皇家艺术委员会、苏格兰乡村委员会和苏格兰国家信托基金会咨询桥梁的美学和环境影响问题,还征询了世界著名桥梁专家莱昂哈特的意见,  最后各方一致认为Miller Dywidag提出的设计方案不但结构科学,线型优美而且造价低廉,再结合收费方案评审以后Miller  Dywidag成为最终的中标者。Miller Dywidag也表示愿意根据政府要求对设计方案作进一步修改。

随后政府部门和公共机构如苏格兰自然遗产协会和苏格兰自然保护组织也对设计提出了修改建议。之后发展部由举行了一次更大范围的公开意见征询。Miller  Dywidag也根据发展部的意见进行设计变更, 而发展部也愿意支付设计变更的费用,设计变更的总价高达380万英镑。

最后公众征询的结果是绝大多数公众喜欢MillerDywidag的方案。

2)成本目标的达成

苏格兰发展部的成本目标是Skye Bridge  开始收费以后,收费的水平和期限与旁边的轮渡服务相比不能使过往顾客在经济上有损失。通过竞标,由Miller Dywidag构成的Skye Bridge  Ltd.首次提出的单次通过的票价居然低于原先的轮渡价格,并且一次性多买还可以较多打折(46%),当然,票价还是要随着通胀率的变化进行调整的。作为支付机制的一部分,特许合同规定最长经营期限为27年,在特许期限结束之前,最大的收费收入被限定于2360万英镑。但合同也规定,如果提前达到这个收入水平,则特许经营合同必须提前终止(即终止收费)。事实上,由于原来的交通流量预测过于保守(1990年水平45万辆一年),但通车以后很快就远超这一数字。所以,实际经营期限可能不足20年。而第一年的交通流量就达到61万辆,超过预计35%,随后的流量还要高,一个重要原因是司机受了桥梁优美线型效果的吸引,这样投资商再也没有可能提高收费价格了。

2.项目的绩效监督与管理

苏格兰发展部对项目的绩效监督与管理分成两个阶段

a. 开发合同阶段的施工监管

在项目的施工阶段,苏格兰发展部将对施工质量的监督管理权授予苏格兰高地理事会,理事会任命JMP  工程公司为质量监理。理事会向苏格兰发展部定期提交质量报告。

b. 特许合同阶段的服务监管

苏格兰发展部对特许合同阶段即运营阶段的服务监管有特殊的制度安排。苏格兰发展部重点是对SkyeBridge Limited  进行收入状况监管,目的是为了一旦收入达到合同预期的水平,即立即结束收费。Skye Bridge  Limited要向苏格兰发展部提供年度收入预测,并且每季实际收费收入的信息及交通流量。苏格兰发展部还要对收费设备和流量记录仪进行监测,对财务程序进行检查和审计。

另外,苏格兰发展部的工程师还要对桥梁的保养维护状况进行定期检查。

苏格兰发展部对Skye Bridge Limited服务不力的惩罚也是相当严格的。每年发展部要求Skye Bridge  Limited公司提供一份价值为25 万英镑的维修履约保证金,如果服务不达标,发展部就没收保证金。在特许合同中还有规定,一旦Skye Bridge  Limited财务状况严重恶化、服务严重失准并再也无法履行义务,则苏格兰发展部有权终止合同并将Skye Bridge Limited对大桥的控制权没收。

3.项目的风险管理

NAO认为Skye Bridge项目的风险管理不太成功。  首先苏格兰发展部没有做好正规的风险分析,造成一些风险无法成功转嫁。例如对土地成本的转嫁。原来苏格兰发展部设想由开发商承担土地成本。但由于实际的土地成本在事先并不知道,为了招标之目的在1991年苏格兰发展部将开发商对土地承担的价格限制于30万英镑(估价师估算),再在同时又接受土地成本上升的风险,最终苏格兰发展部多承担了48万4千英镑。在其他风险配置中,项目增值税处理的变更、公司税率变更以及由于公众征询而造成设计规划成本上升的风险由谁来承担是不明确的,最后都变成苏格兰发展部承担。

3总结:

Skye  Bridge是英国ppp/PFI的早期项目。在该项目中除了有基本的PPP框架(即VfM机制,风险和绩效管理机制以外)该项目最大的成功在于项目的前期规划和采购,成功的规划可以更好地将公共产品和商业模式相结合,政府很好地利用自身的资源,用非常少的成本推进了项目的实施。另外合约适时终止的制度安排也较好地反映了公共产品的本质,值得中国借鉴。