《内蒙古自治区人民政府关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》

  • 来源: | 2018年11月07日 08:58
摘要:

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”,让广大人民群众享受到优质高效的公共服务,在改善民生中培育经济增长新动力,现就改革创新公共服务供给机制,大力推广政府和社会资本合作模式,提出以下意见。

内蒙古自治区人民政府关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见内政发
〔2015〕70号

各盟行政公署、市人民政府,自治区各委、办、厅、局,各大企业、事业单位:

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”,让广大人民群众享受到优质高效的公共服务,在改善民生中培育经济增长新动力,现就改革创新公共服务供给机制,大力推广政府和社会资本合作模式,提出以下意见。

一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义

政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。

(一)推广运用政府和社会资本合作模式,是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社

会资本合作模式,能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合,减少政府对微观事务的直接参与,有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题。政府和社会资本合作按照合同办事,平等参与、公开透明,有利于政府简政放权,更好地实现职能转变,弘扬契约文化,推进国家治理体系和治理能力现代化。

(二)推广运用政府和社会资本合作模式,是打破行业准入限制,激发经济活力和创造力的必然要求。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务,给予中小企业更多参与机会,大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间,激发市场主体活力和发展潜力,有利于盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道,打造新的经济增长点,增强经济增长动力。

(三)推广运用政府和社会资本合作模式,是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。政府和社会资本合作模式“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式,是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制政府综合财务报告等深化财税体制改革的要求,是建立现代财政制度的重要内容,能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入,符合代际公平原则,可以有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。

二、总体要求

(四)指导思想。贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,立足自治区实际情况,改革创新公共服务供给机制和投入方式,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给,为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

(五)基本原则。

——坚持公共利益优先。政府作为人民授权履行公共管理的责任者,是公共利益的最大提供者和维护者。要平衡好社会公众与投资者利益关系,既要保障社会公众利益不受损害,又要保障经营者合法权益。

——坚持稳妥有序推进。鼓励盟行政公署、市人民政府,旗县(市、区)人民政府和行业主管部门因地制宜,探索符合当地实际和行业特点的做法,总结提炼经验,形成适合我区的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力。

——坚持依法公开透明。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,完善制度设计,营造良好政策环境,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

——坚持风险共担。树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节,实现责权利对等。

——坚持合作共赢。共享政府和社会资本合作项目产生的综合经济效益和社会效益,要让社会资本有盈利不暴利,让政府提升公共产品供给能力和水平,让公众享受政府和社会资本合作成果。

(六)发展目标。加强和改善公共服务,积极推广政府和社会资本合作模式,制度先行、培育市场、示范引领,培育一批自治区示范项目,实现可复制、可推广、可借鉴。化解地方政府性债务,积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造,减少地方政府性债务。将政府和社会资本合作项目纳入地方政府预算管理,每一年度全部政府和社会资本合作项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。在新建公共服务项目中,逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。

三、规范推进政府和社会资本合作项目实施

(七)项目推广领域。政府和社会资本合作模式,适用于价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目,包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。

(八)项目实施依据。政府和社会资本合作项目依照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)执行。能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的项目,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。政府和社会资本合作项目要进行“物有所值”评价,对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助项目要进行财政承受能力论证,财政承受能力论证按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2014〕21号)执行。

(九)项目推广方式。自治区建立政府和社会资本合作项目库,积极争取中央投资,加强与社会资本合作,吸引金融机构投融资。定期向国家相关部委、社会资本、金融机构推介项目,筛选和实施自治区示范项目。项目管理实行滚动申报、定期推介。储备项目以前期审批手续齐备的新建项目、政府自建自管的存量项目、公益性较强的企业在建项目为主。推介项目以存量为先、转债为主。存量项目以转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等运营模式转型,新建项目以建设—运营—移交(bot)、建设—拥有—运营(BOO)等模式运作。

行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起政府和社会资本合作项目,社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。项目征集对象为自治区主管部门,盟行政公署、市人民政府,旗县(市、区)人民政府以及社会资本。征集对象对拟采用政府和社会资本合作模式的项目,要组织编制实施方案。实施方案具体应包含项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、政府支持方式、必要的配套措施等。

地方融资平台公司已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。

(十)项目监管措施。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。各级政府统筹评估和控制项目的财政支出责任,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

四、政策保障

(十一)资金政策支持。改进政府投资使用方式,在同等条件下,政府投资优先支持引入社会资本的项目。政府可以使用包括中央、自治区预算内投资在内的财政性资金,通过认购基金份额等方式支持民间资本设立的公共服务领域的产业投资基金。自治区设立政府与社会资本合作项目基金,用于项目开发、融资支持、投资基金引导。创新专项转移支付资金分配机制,优化调整现有资金使用方向,综合采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式,优先支持政府和社会资本合作项目。通过以奖代补等方式,对示范项目给予前期费用奖补,引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。将财政补贴纳入同级政府预算,并在中期财政规划中予以统筹考虑。财政补贴要逐步从“补建设”向“补运营”转变,探索建立动态补贴机制。

(十二)金融政策支持。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,参与改造政府和社会资本合作项目,引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目,鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。为项目提供融资担保、再担保的,财政给予一定费用补助,如发生代偿损失,财政给予一定的风险补偿。支持政府和社会资本合作项目公司利用外国政府贷款或国际金融组织资金。

(十三)税费优惠政策支持。企业从事社会资本参与的国家重点扶持的公共基础设施项目符合企业所得税法律、法规规定条件的(指《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等项目),其投资经营的所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。纳税人从事社会资本参与的养老、育养、医疗等公共服务项目,符合营业税法律、法规规定条件的,享受相关营业税优惠政策;对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业性收费,对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性收费。

(十四)项目用地政策支持。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。

(十五)相关配套政策支持。建立健全公共基础设施和公共服务领域费价机制,以及运营补贴、合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核等一系列改革配套制度机制,创造良好的政策环境;进一步减少审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,有关部门要简化办理手续,优化办理程序,主动加强服务,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查;健全退出机制,保障项目持续稳定运行。自治区将建立咨询、法律、会计专家库,为项目推进提供智力支持。

五、组织保障

(十六)加强组织领导,建立协调机制。自治区人民政府成立由政府主要领导任组长,分管领导任副组长,各有关部门负责同志为成员的推广运用政府和社会资本合作模式工作领导小组。财政部门牵头负责政府和社会资本合作工作,会同有关部门,加强政策沟通协调和信息交流,建立专家库和项目库,完善体制机制。财政部门主要通过物有所值评价和财政承受能力论证,决定是否以ppp模式运作项目;教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农牧业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门负责项目的发起、行业标准的制定、市场监管等职责,受政府委托与社会资本合作;发展改革委负责项目立项、特许经营、价格调整。地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际,出台具体政策措施并抓好落实;可根据本地区实际情况,建立工作协调机制,推动政府和社会资本合作项目落地实施。

(十七)加大宣传培训力度,推进能力建设。各级人民政府要充分利用电视、报刊、广播、网络、政务微博微信等媒体,大力宣传政府和社会资本合作的工作理念和方法,及时向社会发布相关政策,公开市场准入,定期公布项目规划、采购需求等信息,调动政府部门、市场主体和社会公众参与政府和社会资本合作项目的积极性,形成良好的社会氛围。要加大培训力度,持续开展能力建设。面向各级人民政府主要领导开展理论培训班,树立契约精神、强调政府信誉;面向社会资本和金融机构开展交流研讨班,解读政策、听取意见;面向各级财政和行业主管部门开展操作培训班,加强项目实施能力建设,提高政策执行力。注重引进和培育高层次专业人才,提升项目组织实施质量。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要,整合内设机构,专职承担政府和社会资本合作模式推广职责。鼓励各类市场主体加大人才培训力度,开展业务人员培训,建设一支高素质的专业人才队伍。

(十八)搭建信息平台,规范项目管理。地方各级人民政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责,建立统一信息发布平台,及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进。

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式,是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。各地区、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义,精心组织实施,加强协调配合,形成工作合力,切实履行职责,共同抓好落实。要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求,简化行政审批程序,进一步完善制度,规范流程,加强监管,多措并举,保证社会资本和公众共同受益。自治区财政厅要强化统筹协调,会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析,重大事项及时向自治区人民政府报告。