海绵城市建设中的PPP机制探讨

  • 来源: | 2018年11月09日 09:29
摘要:

当前海绵城市建设在资金、技术、管理等层面存在较大障碍,ppp模式作为基础设施建设、公共服务供给的重要方式之一,为解决海绵城市建设困境提供了可能。文章从海绵城市项目的特点与建设难点入手,结合PPP模式的优势与应用现状,指出利用PPP机制推动海绵城市建设存在着广阔的应用前景与公私合作关系中亟待解决的困局,并给出相关对策建议。

近年来国内许多大中型城市屡遭暴雨内涝灾害,城市“看海”窘况频现。城市水资源短缺和水安全问题等城市水生态危机也成为社会各界关注的热点。海绵城市的理念因此应运而生,中央与地方也纷纷出台相关指导意见推动海绵城市建设项目落地与运行。ppp模式作为由财政部和发改委等争相推动的重大地方政府公共服务改革措施,在交通、水利、环保、市政工程等领域的推广与应用已初见成效,显示了其在吸引资金、引进技术、全生命周期管理等方面的巨大优势。未来海绵城市建设任重而道远,PPP模式已成为海绵城市建设的一个重要途径,对其应用机制的探讨有助于进一步明晰两者矛盾关系并选择合理的建设路径。

本文将在立足于海绵城市建设特点及要求的基础上,进一步分析引入PPP模式后政府与社会资本应重点协调的关系,对于提高海绵城市建设效率,保障其发展运行的可持续性具有一定的现实意义。

1PPP在海绵城市建设中具有广阔的应用前景

中国从20世纪90年代开始就在基础设施建设运营领域尝试运用PPP模式,用于解决公共基础设施的投资需求增长和财政投入不足的矛盾,以提高公共服务水平和资源利用效率。尽管这种模式在实际运行的过程中暴露了不少问题,但其也为完善城市基础设施建设发挥了重要作用,尤其是在推进新型城镇化进程的关键时期,从优化政府的公共管理职能,发挥市场在资源配置中起决定性作用的目标考虑,PPP模式将在公共服务供给方面大有可为。海绵城市相比于一般的城市基础设施建设项目更为复杂,传统的以政府为主导的基础设施建设模式很难满足其建设要求,借助社会的力量,发挥市场的优势,有利于解决当前海绵城市建设面临的主要困难。PPP模式与海绵城市建设有着诸多的契合点,其在海绵城市建设中有着广阔的应用前景(图1)。

图1海绵城市与PPP模式的交叉与互补

1.1海绵城市建设的特点和要求

1.1.1多属性目标

海绵城市建设不仅限于对城市中某一水域的周边生态环境简单修复或对某一片区地下管网设施的改造升级,其兼具强外部性与目标多属性的特征。宏观层面上,海绵城市强调对于整个城市生态气候的改造,从源头到末端进行层层治理,做到水安全、水环境、水生态同步改善,最终目标是达到城市发展的可持续性,实现人、自然、社会三者的和谐;中观层面上,即在低影响开发理念的引领下,通过生物或工程措施做到“渗、蓄、滞、净、用、排”,实现城市自然水循环;微观层面上,涉及河道改造、流域整治、中水回用、景观升级等方面新的建设目标需求。多属性的目标无疑突出了海绵城市建设的系统性、复杂性,因此海绵城市建设必须以良好的城市规划为基础作出分层设计,又要注重内部各模块的衔接与协调,避免建设陷入碎片化的境地。

1.1.2多主体参与

目标的多属性一定程度上决定了参与主体的多元性,海绵城市建设的各项目标分别指向政府不同的部门,从而构成了多元参与者的复杂网络关系。从涉及部门与领域来看,考虑到政府职能和责任,海绵城市需要水利、市政、园林等众多部门的共同参与,其建设与管理需要跨部门的合作而不是某个部门的单一行为,是多环节紧密咬合的链条,这亟须各相关部门紧密协作、合力共治,实现更彻底的资源共享,告别“条块分割”机制的掣肘。此外,企业、公众等社会主体的重要作用同样不可忽视。如何将各管理主体、各相关部门以及其他利益相关者联系起来,做到统筹协调,并合理处理好各方目标、利益、风险等问题将成为海绵城市建设推行与落实的关键点。

1.1.3多角度支持

海绵城市虽不是新兴事物,其相关理念与实践已经在世界范围内逐渐铺开,并积累了一定的建设经验。就国内而言,从2012年“海绵城市”概念首次提出至近年来开展试点,各项建设还处于摸索阶段,需要各角度的支持以助力海绵城市建设。一是庞大的资金支持,根据住房城乡建设部的统计数据,海绵城市建设投资约为每平方公里1亿~1.5亿元,中央财政补助仅仅是推动海绵城市建设的起点与催化剂,更多的还需要利用多种渠道资金完成。二是海绵城市的特性要求社会与市场的广泛参与,在当前理论与实践还相对不成熟的情况下,需要完善政府规制以提供基础性的保障。此外,技术支持、配套法规措施等也需同步跟进。

1.2PPP模式驱动海绵城市建设的多维共力

1.2.1智力支持

与海绵城市建设相比,PPP本身就涉及多个部门和复杂的社会资本参与,并通过正式协议约束建立起一种长期合作关系,这与海绵城市在参与主体、涉及领域、实行周期等方面具有高度一致性。伙伴关系、利益共享、风险共担是PPP模式的突出特点,各参与主体虽然在终极目标上可能存在差异,但通过合理的合同设计,能够将各方利益捆绑在一起,使各方实现目标的途径变的一致,即最终都是通过项目的实施实现各自利益。再通过设立相应机制,各方根据自身优势承担不同的风险,且将风险与收益挂钩,保障项目建设与运营的稳定性。此外,海绵城市建设需要复合型的人才和多学科合作的团队作为技术支撑。公共部门在技术应用、人才培养、专业化管理方面存在明显的劣势,通过引用PPP机制可以吸引在海绵城市建设方面有能力、有经验的国内外企业参与到项目建设中来。一方面政府可以从自己不擅长的职能中退出,把重心放在行政协调、政策支持、质量和安全监督上来,从而改进公共服务质量[6];另一方面能够激发市场活力,促进资源利用效率的提升。

1.2.2资金供给

如果把管理体系与技术保障比作为海绵城市建设的“架构”与“引擎”,那么资金保障则是项目能够持续运行的“燃料”,缺乏必要的资金支持,项目将无法运转。巨大的资金需求是海绵城市建设的特点之一,资金缺口难以填补也是制约海绵城市项目落地的主要瓶颈。同时也应看到海绵城市建设存在着巨大的投资空间,PPP模式作为一种以“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式,通过撬动社会资金,将成为海绵城市建设投融资的重要渠道。过往的城市基础设施建设中,地方政府的融资行为是一种债券融资,PPP模式则将原本基于政府信用的债券模式,调整为基于项目收益的收益权模式,项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。这在大大提高融资成功率的同时能节省政府的支出,还可以将项目的一部分风险转移给社会企业,从而在一定程度上减轻政府的风险。同时,政府可以通过出资,吸引有关地方企业、金融、投资机构等社会资本,以股权或债权等方式投资于基础设施建设领域,形成支持基础设施建设和改造的项目专项资金。

1.2.3机制保障

从某种意义上来说,PPP模式参与海绵城市建设,不仅能够提供资金与技术支持,在制度安排上和机制保障上也有助于实现海绵建设的可持续和长效运行。其机制的优越性主要体现在以下两个方面:第一,从合约特性来看,PPP模式强调项目建设与运营的捆绑性,它改变了传统型合约下将项目建设与运营分别授予不同的主体,而是将其交于PPP联合体统一负责。通过PPP合约下多任务统一授权,能够使责任整合的特性与项目本身外部性相统一,实现各阶段总体效率的最大化。同时,责任整合的情况下有利于降低激励成本。第二,从规制设计来看,合理的规制是保障项目运行及提升效率的关键。针对海绵城市此类外部性较强的项目,借助收益率规制可以保证社会资本方取得正当收益,通过价格上限规制能够产生激励效益同时避免收益过高而使公众利益受损。PPP项目监管机制也更具优势,更适宜复杂的海绵城市建设项目。PPP更注重于质量监管且通常在事前通过合约制定适当的质量标准,这种监管是全面的、持续的,改变传统碎片化分散管理,覆盖从准入到运营各个环节。此外,由于PPP强调项目参与各方的平等主体地位,在此基础上建立由多方参与且具有独立性的规制机构,有利于合作双方协调事后冲突,并能够与合约形成互补,提升海绵城市项目实施效率。2海绵城市建设中政府与社会资本合作需重点协调的关系

海绵城市PPP项目中,政府与社会资本签订的PPP项目合同是整个PPP合作体系的核心,也是其他相关合同产生的基础。同时,政府与社会资本对项目具有实际控制权,两者各自的决策活动及相互协作关系直接影响项目的成功率,相比其他参与主体,其地位与作用具有不可替代性。为保障海绵城市PPP项目的顺利实施,政府与社会资本应当妥善处理好双方在以下方面的矛盾关系(图2)。

图2海绵城市建设中政府与社会资本合作应重点协调的关系

2.1道德风险与信息掌控

海绵城市所涉及的主体复杂程度高,相关主体对信息的掌握并不完全相同,在交易与合作的过程中某些参与方相对于其他参与方拥有更多的信息,由此将会产生信息不对称的问题,在公私双方合同签订前后容易引发“逆向选择”与道德风险。

ppp项目操作流程按照财政部的划分主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段,每个阶段都涉及包括政府各主管部门、项目投资方、建设运营方、使用者等在内至少两个或以上主体。信息不对称下,各相关主体之间的信任与合作将会受到严重影响,合同签订的成功率以及建设运营的效率将会大打折扣。如在项目准备和招投标阶段,政府掌握大量公共项目信息资料,对项目意图明确,私人部门信息掌控方面相对处于劣势。海绵城市相对于其他基础设施而言,可经营性比较差,部分项目回报有限,地方政府可能存在夸大项目的回报率并隐瞒相关不利信息吸引社会资本的介入,造成社会资本的损失。在项目融资与建设阶段,政府同样占据信息优势,则可能会产生拖欠支付、单方调整协议等违约现象,导致道德风险的产生。而在运营与移交阶段,社会资本方对项目建设的具体情况更为了解,政府在信息掌控方面处于劣势,社会资本方可能谎报项目盈利水平并在政府对相关项目的验收标准不了解的情况下,将有问题的项目直接移交于政府。因此,在信息不对称的情况下,各参与主体基于各自的信息优势,为实现自身利益产生了项目合作的逆向选择和道德风险问题,从而导致PPP项目合作失败风险扩大化。

2.2平等原则与不等地位

当前政府职能改革尚未完全到位,政府职能越位、错位的现象依然存在。在PPP模式中,尽管名义上政府部门与社会资本方在平等的原则下开展合作关系,在法律上处于同等地位,但在实际操作过程中地方政府表现的更为强势,特别是部分政府官员过于强调企业的社会责任与义务,而忽视企业盈利的重要性,违背了社会发展的市场规律,这对于海绵城市这类公益性强、外部效应明显的项目来说将更难以吸引社会资本。双方实际地位的不平等也加剧了地方政府的信用风险。在短期利益的驱使下,通过过高的固定投资回报率和收费标准,过长的特许经营期,以及其他不切实际的承诺使社会资本承担更多风险,利用其强势地位不履行或打折履行合同义务,直接损害社会资本方的利益。

此外,公众作为与项目有直接利益相关的主体,其地位以及利益诉求往往被忽视,在PPP项目的签订、建设、运营等各个阶段中经常处于缺位状态。政府如果单纯的追求政绩与自身的利益,通过与社会资本合作设定不合理的服务价格,公众则会处于相对弱势的地位,其利益将会受损。地方政府、社会资本与公众三方不对等的地位与天然的诉求矛盾,是制约PPP模式推广应用的一大障碍。

2.3短期利益与长期目标

《关于推进海绵城市建设指导意见》中围绕海绵城市建设目标明确了推进时间表,要求到2020年,城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求。结合国外类似海绵城市项目的建设经验,这项庞大的工程从完全建成并发挥其经济及社会效益至少需要15~20年。从经济学角度上分析,短期与长期这两个不同的概念不仅体现在时间的长短上,还体现在对要素的分配与使用上。某些不变的因素在相当长的时间内可能发生变化,同时也面临着各种未知因素的风险。这就需要项目各参与方从更长远的角度出发,追求更高层次的长期合作。

运用PPP模式推动海绵城市建设必须要处理好项目目标的长期性与利益追求的短期性之间的矛盾。一是较长合同期限与较短政府任期之间的矛盾。政府换 届后可能产生的政策变动风险,影响公私双方合作的延续性。同时若各届政府处于自身利益最大化的角度考虑选择违约或降低承诺标准,并相互推诿责任,则容易引发再谈判或导致合作终止。二是长期的投资回报与短期的收益追求之间的矛盾。海绵城市建设工程量大、涉及面广、耗时久,且部分项目公益性显著、经营性差、经济收益有限,这就意味着其具有投资回报周期长的特性。若企业只着眼于短期收益,则难以保证自身的持续经营;若政府着眼于短期政绩,则难以实现公众利益的最大化。三是长期合作关系意识与短期委托建设思维之间的矛盾。传统模式下公共部门与私人部门是单纯的委托方与受托方、管理方与被管理方的关系,政府部门将项目进行外包,私人往往只参与项目的中后期工作,委托任务完成同时也意味着双方责任关系的结束。PPP模式下私人部门会更早介入项目并可能参与项目的全过程,双方在包容互信、信息共享的基础上开展更广泛深入的合作。是否能突破传统模式下单一的、单向的委托式关系思维限制,并向PPP模式下多维的、互动的合作式关系转变关系着公私双方合作关系能否维持与发展。

2.4收益分配与风险分担

由于海绵城市建设周期长,合同结构更为复杂,且涉及多部门、多领域,协调困难,无疑会产生更大的风险。采用政府与社会资本合作的方式虽然在一定的程度上改变以往在政府主导体制下由公共部门独立承担责任的状况,但风险的增加也使社会资本方望而却步,不敢积极主动的参与海绵城市的建设中。因此科学合理的进行风险分配是公共部门与私人部门实现各自利益的基础条件,也是解决海绵城市持续建设问题的关键点。

PPP项目面临的风险种类繁多,亓霞等从在中国实施的16个PPP项目失败案例中总结归纳出13种风险因素,包括法律变更风险、政府信用风险、不可抗力风险、市场收益不足风险等。并且指出各种风险之间存在关联性,部分风险能够引起其他一系列风险的产生,例如市场需求变化、决策失误、政治反对等都可能造成政府违约,产生政府信用风险,致使公私双方合作出现问题。同时如何将不同类型的风险在各相关主体之间进行分配也尚未得到统一的规定。原则上说,特定的风险应当分配给最能够影响风险结果的那方以使得该风险对项目的危害最小化,然而在实际分配过程仍面临各种阻碍。公私双方在利益独享和风险规避的心理下,很难考虑到对方以及整体的利益,将原本以合作共赢为目标的PPP模式变为一种零和博弈。

2.5多元主体与多头监管

我国目前对于PPP项目的监管由政府行政主管部门进行。一个PPP项目往往由多个部门分领域分阶段进行监管。例如立项审批一般由发改委负责,招投标与建设过程由建设主管部门监管,此外安全监督部门、物价部门等也参与PPP项目的监管活动。存在多重监管、监管权分散、监管不到位的局面。海绵城市建设项目具有系统性、复杂性、跨部门、跨领域,往往是众多碎片化项目的集合,更是对项目的监管提出了更高的要求。

当前PPP模式监管机制的问题主要体现在以下几点:一是监管主体不够明确,监管机构没有独立性,监管的专业性不强,我国法律也没有对各个部门监管的资格、范围、标准有清晰的界定。二是政府监管权分散,监管主体之间缺乏协调,造成行政成本增加,监管效率低下。三是政府自身角色不明确,同时作为PPP项目的决策者、参与者与监督者,自身定位不清晰,往往由于角色混乱导致职能偏离。四是社会监督的参与度不高,缺乏代表社会公众利益的第三方机构,社会公众对公共服务、基础设施的服务质量和价格等利益诉求缺乏沟通和响应渠道。