中国式PPP三年考:一场倒逼下的改革

  • 来源: | 2018年12月04日 01:28
摘要:

2013年90人, 2014年150人, 2015年200人 ,2016年400人。这是PPP行业的参与者大岳咨询的员工这几年增长的变化。在大岳咨询的总经理金永祥看来,这得益于PPP的高速增长,是PPP的高速发展带动了人员的增长,甚至现在这种规模的扩大都不能满足日益扩大的PPP市场和项目的需求。大岳咨询这三年的PPP合同数目,从2013年的50个,飙升到2016年的360个。这一切来源于中国财政部和发改委再这三年不遗余力的推动PPP。

这是一场中国式PPP的盛宴。

2013年90人, 2014年150人, 2015年200人 ,2016年400人。这是PPP行业的参与者大岳咨询的员工这几年增长的变化。

在大岳咨询的总经理金永祥看来,这得益于PPP的高速增长,是PPP的高速发展带动了人员的增长,甚至现在这种规模的扩大都不能满足日益扩大的ppp市场和项目的需求。

大岳咨询这三年的PPP合同数目,从2013年的50个,飙升到2016年的360个。

这一切来源于中国财政部和发改委再这三年不遗余力的推动PPP。

如同一位主管部门的PPP人士坦言,过去三年对于中国的PPP发展来讲,是一个突飞猛进的阶段,从提出到政策颁布,到由于资产荒导致自会资本方和金融机构积极参与,以及地方融资平台的限制,地方政府寻找新的融资模式,导致了PPP在中国这三年的迅猛发展。

PPP给中国带来的一场全面的改革,将改变以前地方政府土地财政+融资平台的模式,未来将会是地方债+ppp的模式。这是一场深刻的改革,也是一场变革,只不过这一切都是在倒逼下进行的,包括地方政府、金融机构、国企等等PPP的参与方,在一场中央政府定制改革规则的倒逼下进行的改革。

在2016年,PPP被赋予了稳增长、供给侧改革、财政支出、民间投资、防止资本外流等太多的期望。经历三年高速增长的PPP在未来将会如何?饱受质疑的PPP异化的问题会不会解决?

经济观察报获悉,PPP主管部门未来将会继续推进示范项目落地,在2017年将开展PPP的物有所值定量试点以及PPP信息化管理,乃至对于伪PPP项目的规范管理也已经提上日程。并且还将打算推动PPP精品项目,来带动PPP的规范发展,比如两个部委在一些省选一个试点城市成为PPP示范点。对于PPP的配套措施,PPP项目的ABS(资产证券化),保险资金进入等在2017年都值得期待。

“咱们现在做的PPP也不是英国法国的PPP,就是中国的PPP,国外的PPP是一个合同,中国带来的是一场社会变革。”金永祥告诉记者。

十万亿蓝海

中国财政部和发改委用了三年,催生了一个十万亿+的ppp投资市场。

2013年全国财政工作会议刚刚结束几天之内,审计署就公布了地方债务的审计结果,地方政府偿还责任、担保、救助的债务加起来,接近18万亿,并且地方高度依赖土地财政。

2013年,税收决算数为11万亿,政府性基金决算数为52000亿,其中土地出让收入决算比预算暴增52%。

在当时刚刚结束的十八届三中全会中,提出了财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

地方财政高度依赖土地收入,大量的不规范融资让不少地方政府处于破产的边缘,虽然会有上级政府救助。或许刚刚上任财政部部长的楼继伟想解决这个问题,从而建立科学的财税体制,而这也是十八届三中全会所要求的。

在2013年年底的全国财政工作会议中,刚刚上任财政部部长不足一年的楼继伟提出要推动PPP,并且在财政工作会议中专门召开研究会议。

楼继伟讲过,推广使用ppp模式,不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”。

三年下来,截至2016年11月30日,财政部PPP项目库,入库项目10685个,投资额127000亿。还有国家发改委两批示范项目,总额接近17万亿。

大岳咨询总经理金永祥告诉经济观察报,大岳咨询现在的项目投资额,在执行中的500个项目合同额1万亿。

这一切源于中国政府在2014年至2016年三年的强力推动。

2014年国发43号文,也就是国务院关于加强地方政府性债务管理的意见。在意见中明确提出推广使用政府与社会资本合作模式,也就是PPP模式。的国务院关于深化预算管理制度改革的决定也提出推广PPP模式。

之后财政部正式发出了关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知,从此PPP正式登堂入室,在各种会议文件中屡屡露面。

2014年的财政部对于PPP是动作不断,在年中就成立了政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组,时任财政部副部长王保安担任领导小组组长。财政部金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为成员,办公室设在金融司。

另外财政部在金融司新成立金融五处负责PPP业务。在中国清洁发展机制基金加挂PPP中心的牌子。

2015年的4月财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,发改委公布关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。之后特许经营法到政府与社会资本合作法,政府和社会资本合作模式操作指南(试行)与政府与社会资本合作项目通用合同指南,发改委从中央预算内切出专项资金支持PPP项目做前期费用,财政部设立PPP项目以奖代补专项资金,支持前期和运营。

2015年5月13日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署推广政府和社会资本合作(PPP)模式,要求汇聚社会力量增加公共产品和服务供给。

一周之后,国务院办公厅就转发了财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,也即42号文。42号文指出,中国将在水利、保障性安居工程、环境保护、交通、科技等公共服务领域广泛采用PPP模式,并将其作为化解存量债务,以及今后基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道。

在2016年年初,国家发改委投资司成立了社会投融资服务处,主要职能是鼓励和引导民间投资,以及PPP。

在2016年的7月7日的国务院常务会议中,明确提出推广政府和社会资本合作模式,对推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革,增加有效供给,实施创新驱动发展战略,推动大众创业、万众创新,发展新经济,促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生,具有重要意义。

金永祥认为现在PPP中,国有企业积极性很高,国企参与PPP因为政府传统发包的业务萎缩,倒逼国有企业转向PPP。原来的政府直接投资的那些公共服务要改变,这样也就是迫使社会资本方被迫转型,国有企业特别是央企开始全面接受PPP。

“PPP中的政府方,从不了解PPP到目前总体来讲对PPP比较了解,有的认识比较深刻,从最一开始的热情不大,地方政府对PPP认可程度越来越高。相应对PPP的期待也越来越高。中央政府从国家治理角度来提高效率,地方政府需要的是融资和增长的问题。”金永祥告诉记者。

平岳基金副总经理何涛告诉经济观察报,在过去“平台融资”模式下,地方政府对公共服务和基础设施类项目的投资方向、类型、规模等决策往往一家独大,社会资本和金融机构缺乏话语权。金融机构被动为平台公司提供大额主体信用融资,而对融资资金所具体投资的项目掌握力度有限。大多数的金融机构习惯于以前的那种地方政府担保的融资,现在是逼着向PPP转。

“从另一个说法就是金融机构直接投资给了政府信用,对项目情况没有任何把握,现在财政部再三强调融资平台不是政府债务,没有了政府信用 背书,倒逼金融机构自身做出改变。”一位金融机构人士坦言,在现在“资产荒”的情况下,金融机构积极参与PPP,能顾主动挖掘出和获取优质的基础资产。

何涛告诉经济观察报,经过近三年的发展,以财政部综合信息平台统计口径来计算,国内PPP项目数已经近万个,总投资规模已经超过10万亿元。目前在国内,除已经进入下半场或“白银时代”的房地产市场外,传统基建和公共服务领域将是最大的投融资市场,而PPP正是切入这一领域的利器。

金永祥判断,现在累计投资落地额三年过两万亿了,2017年再有个2万亿,整体项目落地过5万亿正常。

但是经历了高速发展的PPP,在三年的突飞猛进中没有经历一个去芜存真的过程。如同一位PPP主管部门的人士认为,虽然PPP落地项目数量可能会继续增加,但是从2017年下半年开始或者2018年开始,PPP的一些问题和矛盾会暴漏。

金永祥与上述PPP主管部门人士的看法趋向一致,认为PPP经过一段时间快速增长后,深层次的矛盾和问题将会显化。

问题

其实PPP的主管部门已经意识到PPP现在面临的问题。

上述PPP主管部门给经济观察报介绍现在PPP发展汇总面临的问题,比如社会资本方的无序竞争,恶意低价竞争,(低价拿到项目,向办法让政府提高价格和回报率)。纯粹的建筑施工企业进入PPP,做社会资本方,这样着眼于短期的施工利润,对于长期的运营没有考虑。地方政府不顾财力,超出能力搞PPP,对未来财政支出产生很大的压力。金永祥也认为PPP是个长期任务,施工企业还是以投资来带动施工任务,和政府运营的目标没有吻合。

对于现在饱受质疑的10%的财政可承受能力问题,经济观察报了解到,对于财政可承受能力中PPP支出占地方政府支出10%的界限,这个10%并不是一个绝对线,只是一个风险警示额线。

但是PPP更大的是会不会给已经在严控的地方债务带来问题。

2016年3月7日,中国时任财政部部长楼继伟在梅地亚中心多功能厅记者会中,回答记者提问时提到要防止利用各种方式变相发债,我们关注着PPP的项目,我们要把它规范,我们也发现有的地方搞PPP项目,就是政府与社会资本合作的项目,有的是变相的借债,我们在规范它。

大岳咨询总经理金永祥认为PPP变相举债方式主要就是明股实债。明股实债就是把债权投资包装成股权投资规避政府监管,比如政府要求在某项目中资本金不得低于20%,投资人为了满足这个要求有时会使用明股实债资金,实际的资本金就会少于20%,看似满足了政府规定,实际是没有满足。明股实债的主要风险是加大了项目杠杆,在当下政府和企业负债率都很高的情况下会加大社会风险,因此财政部等政府部门都把明股实债作为风险来管控。

楼继伟已经不是第一次提出担心PPP,担心PPP会变相举债。

上一次是在2015年年底的全国财政工作会议中,楼继伟表示,现对于已经进入“笼子”的债务而言,变相举债问题更令人担忧。有的地方受债务管理政策约束,通过保底承诺,回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将PPP异化、走偏。这既增加了风险发生的概率,也不利于PPP的规范有效推广。

在2015年的12月初,在财政部的一次会议中,楼继伟不仅提到房地产税立法押后,个人所得税改革提前,更是提出对于PPP的变相融资的担忧。

上述PPP人士坦言,相比刚刚开始推动的PPP,现在PPP已经进入一个新的阶段,在实施过程中暴露的问题也将逐步解决,中国政府还会继续力推PPP。

利好

时间还没跨入2017年,PPP就迎来一个非常重大的利好。

2016年11月28日,中共中央国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称《意见》)。

在《意见》中提出完善政府守信践诺机制,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。

大岳咨询总经理金永祥认为,制约PPP发展的地方政府违约问题已经受到高层关注,为问题解决创造了条件。前段时间在财政部《PPP项目财政管理办法》(草案)中曾提到这个问题的解决办法,但在最终文件中被删除了。看来,政府一直在想办法解决。

金永祥所提到的解决办法,是指财政部为了解决地方政府在PPP中的违约失信问题,在《PPP项目财政管理办法》(草案)提出了地方政府不履约时的扣款机制。但是在后来被删除。

记者了解到,删除还是因为实际操作层面的可操作性太难。一位PPP人士认为,现在国务院正在推动政务诚信体系建设,其中涉及政府履约问题。

中国财政科学研究院副院长王朝才认为,企业担心PPP项目执行会受领导换届影响。PPP项目期限一般都很长,由于信息不对称,社会资本对PPP存在的诸多不确定性及政府的信用心存戒备,尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。特别是基层政府领导的流动性相对较大,很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障,经常出现“三思而不行”的现象。

一位PPP项目专家告诉记者,地方政府违约主要是原来有协议约定,后面会更改协议条款,严重的是政府会直接终止协议,推倒重来。更改协议的还是不少,南方某市的地铁项目,就更改协议。西部某污水厂一直没有付应付款,社会资本只能终止。

“在PPP项目中,地方政府违约原因十分复杂,比如前期运作留下的隐患使政府在项目中损失巨大,履约受到各方面的压力,再比如前届政府签订的合同有了业绩,下届政府不愿埋单等等。要做到政府履约应该从问题本身开始,加强PPP项目的前期工作,为履约创造条件,其次才是上级政府对下级政府监管。”金永祥对经济观察报表示。

经济观察报获悉,PPP主管部门未来将会继续落实示范项目落地,在2017年PPP的物有所值定量试点、PPP信息化管理,乃至对于伪PPP项目的规范管理都已经提上日程。并且还将打算推动PPP精品项目,来带动PPP的规范发展,比如两个部委在一些省选一个试点城市成为PPP示范点。随着各方认识逐渐到位,政府将相继出台一系列配套政策(例如税收优惠办法、行业操作细则等),实施机构和咨询单位对方案条款的设计将更加贴合市场实际,社会资本对资金的需求将越来越大,各类型金融机构对PPP的认识也将进一步深化。以上这些方面,形成合力,未来都将为投融资业务开展创造较好的市场环境。

另外,经济观察波还了解到,证监会、交易商协会、发改委正在研究PPP的项目收益债。对于PPP的配套措施,PPP项目的ABS(资产证券化),保险资金进入等在2017年都值得期待。

“保监会,对保险资金进入PPP是支持的态度,现在保监会委托保险资产业管理协会出台一份关于保险资金参与PPP的投融资研究。这样既支持国家PPP投资,PPP资产也为保险资金获得长期稳定的回报。”一位金融机构人士告诉经济观察。

国务院法制办制定的PPP条例也即将进入征求意见阶段,法律的确定性也会比现在要好。君合律师事务所合伙人刘世坚认为,现在PPP基本都靠规范性文件来操作,存在一些风险,将来有了条例,PPP会更加规范。

但是这些并不能够全部满足PPP发展的需要。在金永祥看来,PPP现在面临收费体制、价格体制、行政管理体制、金融体制的问题,会倒逼这些问题的解决。

当问题一个一个被解决掉的时候,或许,这场中国式PPP的豪华盛宴才刚刚开始。