关于PPP项目财政职能定位与管理的思考

  • 来源: | 2018年12月28日 08:58
摘要:

根据党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中作出的重要举措分工方案,财政部门是落实“社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任部门。2014年9月,财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号),是财政部力推ppp模式以来颁布的第一份正式文件。

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财政部门在PPP项目管理中的职能定位

根据党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中作出的重要举措分工方案,财政部门是落实“社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任部门。2014年9月,财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号),是财政部力推ppp模式以来颁布的第一份正式文件。财政部在基础设施及公共服务领域大力推广运用PPP模式,从制度建设、机构能力、政策扶持、项目示范等方面开展了一系列工作,明确了财政部门在ppp项目实施过程中应履行的职责。财政部政府和社会资本合作中心的成立,为各级财政部门开展PPP工作提供了技术支撑和组织保障,《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)文件的出台,促进了PPP规范健康发展,强化了政府和社会资本合作项目中的财政管理职能,确立了财政部门在PPP项目推进过程中的职能定位。各级财政部门对PPP模式的管理水平经过近五年的积极探索,已从最初的培训学习阶段提升到如今的趋于成熟、规范管理的新高度,财政部门对PPP模式的管理重点已转向抓规范、严监管、控风险,严格物有所值和财政承受能力论证程序,从单纯关注项目落地数量,向关注项目规范性转变;从重视增量项目,向更加重视存量项目转变;从关注短期效益,向关注中长期效益转变。

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财政部门ppp管理职能中应重点关注的问题

1.实施机构对PPP业务认知不够,专业素质不高。项目识别论证阶段,实施方案的编制由政府授权的项目实施机构开展,而项目实施机构大部分为建设、交通、水利等行业主管部门,因自身业务职能所限,极少有运作PPP项目的经验和相应的专业知识,然而实施方案既是PPP项目的灵魂,又具有极强的专业性,虽然可以委托第三方咨询机构编制方案,但受困于实施机构管理能力的限制,方案编制存在局限性、方案编制质量有待提高。

2.项目谋划过度依赖咨询机构,风险控制缺位。咨询机构在PPP项目推进过程中承担了实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、运营中期评估以及相关法律、财务等服务,为项目推进提供必不可少的专业支持,但打铁还需自身硬,如果财政部门或实施机构没有形成懂技术、有经验的专业PPP管理队伍,项目的风险把控毫无疑问将受到咨询机构的掣肘,甚至造成重大风险。

3.立项审批环节多方沟通不够,后期变更难度大。立项审批是PPP入库的前提,项目规范入库是财政管理的根本。在项目未立项、可行性研究没经专家论证通过的前提下,编制具体实施方案没有完整的基础数据支撑,无异于空中楼阁。实施机构、发改、财政部门前期应加强沟通、密切配合,要对建设规模、投资概算、建设工期等核心要素达成共识,并及时反馈和解决各方存在的问题和建议,避免PPP项目立项手续与PPP项目实施方案衔接出现问题,扎实做好项目前期工作。

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落实ppp项目管理职能的对策及建议

1.财政部门要提前介入,站位全局通盘设计。PPP是推进国家治理方式现代化的体制机制变革,是供给侧结构性改革的重要部分。财政部门要站位财税改革的高度,从正确处理政府和市场的关系入手,发挥政策引导作用,变被动服务为主动参与,遴选项目要向农业、旅游、教育、文化、体育、养老等重点领域倾斜,鼓励民营企业参与,提高本地区项目民营企业参与率,促进区域经济结构调整和发展方式转变。

2.量化工作流程,打造专业团队,做好宣传培训。现阶段,推动统一市场建设的PPP立法或条例尚未出台,部门分工管理存在交叉重叠现象,站位财政职能的宣传培训内容要与财政业务具体实践相结合,坚持问题导向。要认真梳理,尽可能量化财政部门在PPP项目各个管理环节中的政策要求和具体工作任务,并汇编成册,组织各个实施机构共同学习和研判,理顺思路、统一思想,取得其他部门的理解和支持,建立专业队伍,提高工作效率。同时,注重案例挖掘,对于实施效果好、代表性强的项目,做好经验总结和提炼,通过培训扩大示范效应。

3.主动牵头部门间协调沟通,做到各部门业务有机衔接。财政部门要主动牵头部门间协调沟通,建立议事机制,做到“三个定期”。定期收集各个项目的问题建议、定期召开相关部门工作协调推进会、定期通报各项目的工作进度。建立联络员制度,及时掌握项目进展情况,切实提高服务效能和工作效率,及时协调项目实施进程中出现的各种问题,注重项目跟踪,确保不因协调不到位而影响项目进展,形成推进合力,确保项目顺利开展。

4.建立实施方案内部评价机制,引导多方把控项目风险。PPP项目实施方案是PPP项目合作框架体系,实施方案应做到风险分配合理、权利义务明晰。为了尽可能规避实施方案中存在的风险,在专家进行物有所值和财政承受能力验证之前,在谨慎性原则的前提下,财政部门应牵头对新入库项目启动实施方案内部评价程序,内部评议程序由实施机构、发改、财政、法制办及第三方专家参与,一是从各自部门角度对实施方案进行梳理,消除沟通不彻底、专业素质不够造成的疏漏;二是第三方专家提前参与,有助于对咨询机构形成约束,提高后续“两评”质量;三是形成“PPP项目建议书”报政府审议,综合多方意见,多角度把控项目风险。对于内部评议未获通过或修改不到位的项目,财政部门暂停入库。

5.量化实施方案中的可比指标,为后续项目开展提供数据支撑。一是对项目的标的、回报率等可比参数严格量化,确定上限,如:建设期利息、合理利润率、折现率等,新入库项目要结合已落地PPP项目费率情况,原则上费率上限按照专家已评审通过最新入库落地的项目费率上限确认,提高财政资金使用效率;二是梳理本地区已落地项目风险分配框架作为新谋划项目的参考依据,避免因不同咨询机构和实施机构对PPP模式运行的理解和认识不同造成的同类型ppp项目风险分配差异过大,甚至造成风险分配不合理。

6.严守10%支出红线,做到测算数据有理有据。2015年财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。那么未来年度一般公共预算支出数额预测值的确定,将直接影响财政承受能力上限,建议由本级财政部门参照前三或五年相关数额的平均值测算,做到所有项目预测口径一致、支出责任不漏项、数据来源有依据。