防范PPP违规操作引发政府债务风险

  • 来源: | 2019年01月08日 10:41
摘要:

近日,财政部发布《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》。该征求意见稿明确指出,规范的ppp项目形成的中长期财政支出事项不属于地方政府隐性债务,同时提出原则上不再开展地方政府完全付费项目。

近日,财政部发布《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》。该征求意见稿明确指出,规范的PPP项目形成的中长期财政支出事项不属于地方政府隐性债务,同时提出原则上不再开展地方政府完全付费项目。

8月底,中央下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》,着手摸底各地隐性债务,提出督促整改PPP不规范行为,严禁违法违规担保和变相举债。财政部征求意见稿的发布,被认为是对中央有关文件的一次解读与说明。

规范的PPP项目不涉及隐性债务

ppp模式中,社会资本方承担设计、投融资、建设、运营等大部分工作,并通过使用者付费、可行性缺口补贴或政府付费,获得合理投资回报。

“PPP模式就是将投融资、建设、运营等原归属于政府的责任,交由资金实力强、建设运营能力优的社会资本方来承担。”北京大学PPP研究中心执行主任刘怡表示,除了提升管理质量,推动公共服务领域供给侧结构性改革外,对于地方政府,最看重的是PPP能提供的合法融资功能。

地方政府负债率高是个普遍现象。而2014年,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)和新《预算法》的出台,结束了地方政府靠组建城投公司进行举债的传统融资模式,致使新增基础建设资金来源匮乏。

对于地方政府来说,剩下的可融资渠道并不多。根据43号文和新《预算法》的相关规定,地方政府的融资手段只剩下发行地方债和PPP。这其中,地方债体量较少,常被地方政府用于置换以往欠下的存量债务。于是,PPP成为了新增基建资金的唯一融资渠道。

在PPP项目中,由社会资本方承担投融资、建设、运营等大部分工作,但政府仍需要投入一大部分资金。“PPP项目的政府支出责任不属于地方债务,是两码事。”刘怡指出。

按照收入来源,PPP分为政府付费、可行性缺口补贴(使用者付费与政府付费结合的方式)和使用者付费三类。政府付费项目和可行性缺口补贴的部分资金需要靠政府财政支出。

在财政部于2015年实施的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称“21号文”)中明确,PPP项目全生命周期过程中的财政支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等项目。每一项目都需要列入该地的财政预算中。

此外,21号文还对各地每年的PPP项目总量作出了规定,要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。

“10%的‘红线’具体体现在财政承受能力论证中。”国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春介绍,按照21号文等相关文件规定,在PPP项目初期,发起方需要作出PPP项目的财政承受能力报告,以保障项目合同履行、防控中长期财政风险。

“财政承受能力必须遵守10%的限额,否则恐怕会引起未来政府支付的问题,造成地方债务风险。”孟春说。

仍有部分地区“越过雷池”

10%的支出比例被称为“红线”。2017年8月,时任财政部副部长的史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话中,明确提出要重点把握好PPP工作的“四条线”,第一条就是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区,要进行风险预警。

孟春表示,现在有些地区的财政承受能力已经接近10%,但是在基金预算中还有空间,大部分地区都没有使用基金预算。使用基金预算比较多的都是开发区类的,如新区、产业园区建设等。有些地方财政承受能力难以支撑PPP项目,用基金预算做补充,部分用一般公共预算,保证财政承受能力中的预算支出不超过10%,他认为这样操作是合规的。

但是仍有部分地区“越过雷池”。专家指出,有的地方政府为了躲避10%限额的“红线”,还采用隐性手段。比如,有的通过一般公共预算以外的渠道来落实政府的支出责任;还有的项目进行自我拆分后,以传统政府采购方式完成一部分项目支出,而将其余的部分以ppp模式运作,从而减少PPP项目支出责任,以求通过财政承受能力10%限额“红线”。

“以可行性缺口补贴PPP项目为例,一些地方采取调高使用者付费比例的方式,降低可行性缺口补贴的数额,以达到通过财政可承受能力论证的目的。但在项目执行阶段,可行性缺口补贴的数额会远远高于财政承受能力报告里反映的数额,这样会给项目实施带来较多不确定风险。”刘怡说。

相关部门监管不断加码

除了钻财政承受能力限额10%的空子,一些地方在PPP实际操作中,对于未来财政支出状况过于乐观或依据不足,造成未来政府无力支付或支付不足的情况,从而形成地方债务。

另外,PPP项目的投资回收需要未来的现金流来支撑,如果一个项目在未来的运营中没有带动城市财力的增长,没有充足的现金流弥补投资建设运营成本,则政府的未来支付会受到影响,造成地方债务增加。

应该指出的是,PPP模式本身是一种新的经济合作方式,是政府投资和财政管理的一项重大改革,是适合公益性基础设施投入和管理的。在我国经济发展由过去高速增长逐步趋向中高速稳定增长的情况下,采用PPP等方式对于政府统筹社会资源、加快公共服务基础设施建设能够起到重要的弥补作用。

但由于PPP是一种较新的融资模式,目前社会对PPP的运作方式还不是很清晰,各项监管还不到位,因此政府变相举债行为在PPP形式掩盖下较为隐蔽。如果不严格控制和审核,其盲目扩张对地方财政带来的危害和风险程度将大幅增加。刘怡表示,如PPP项目以固定收益为条件,定期由政府回购,将形成政府未来年限的刚性支出,类似于到期债务,会对未来几年政府的支出带来较大冲击。

此外,不受控制和约束的社会资本融资能力,会激发政府新一轮的投资积极性,对经济的刺激也将呈现出无序化状态,进而影响社会资源的合理配置。

为了防范PPP违规操作引发的政府债务风险,相关部门监管不断加码。2017年11月,财政部办公厅发布《关于规范政府与社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》,要求各地在2018年3月底之前,完成对不符合规定的PPP项目集中清理。各省份纷纷上报清库处理结果,对不合规的PPP项目开出“禁令”。

4月27日,财政部又发布了《关于进一步加强PPP示范项目规范管理的通知》,对173个国家级示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题进行分类处置。

5月16日,国家发展改革委强调,严禁以PPP等形式违规变相举债,坚决遏制隐性债务增量,对于列入地方政府债务风险预警范围的高风险地区,原则上不得举债搞建设。

基此,孟春建议相关部门通过建章立制,对PPP项目、基金项目等政府融资方式切实予以规范和核查。一是制定PPP项目审查评估机制。在审查内容上,PPP协议不得规定政府回购以及出资人最低收益条款。在审查程序上,所有政府与社会资本合作项目,都必须经过政府财政部门审核把关,避免政府签订协议后,给未来年限带来巨大财政支出缺口。二是从严审批公益性建设项目立项。各级政府相关部门应综合平衡本地区公益性基础设施布局,按规划严格审批公益性基础设施建设项目,避免一哄而上导致的重复建设。三是推进PPP项目公开。PPP项目批准实施后要及时向社会公开,接受社会监督。四是加大对现有已实施PPP项目的核查。对符合政府与社会资本合作规范的项目要加大政策支持力度,对假借PPP名义实行变相举借债务的要及时督促整改,防范形成新的不可控风险。