不成问题的问题?—— PPP项目履约管理之投资控制(终篇)

  • 来源: | 2019年01月11日 12:05
摘要:

一个良好的投资控制体系应该是主体明确、目标清晰、操作便利同时还要有利于减少争议。从定额计价走向清单计价,再到提倡基于总价的工程总承包模式,工程领域的投资控制总体上向集成化,一体化的趋势发展,政府方对PPP项目投资控制的方法也应避免因为过度管理而走回头路。为此本文针对PPP项目,特别是“两标并一标”模式下的PPP项目的投资控制,提出构建一种PPP项目合同与工程合同相结合的投资控制体系。

四、构建“两标并一标”下ppp项目合同与工程合同相结合的投资控制体系

一个良好的投资控制体系应该是主体明确、目标清晰、操作便利同时还要有利于减少争议。从定额计价走向清单计价,再到提倡基于总价的工程总承包模式,工程领域的投资控制总体上向集成化,一体化的趋势发展,政府方对PPP项目投资控制的方法也应避免因为过度管理而走回头路。为此本文针对PPP项目,特别是“两标并一标”模式下的PPP项目的投资控制,提出构建一种PPP项目合同与工程合同相结合的投资控制体系。

(1)“两标并一标”下PPP项目合同与工程合同的连锁机制:提前控制,风险传导机制清晰

如前文所述,“两标并一标”下的PPP项目的投资控制之所以成为问题,核心问题一是社会资本方既是项目公司股东又是工程承包商的角色冲突,二是本轮PPP项目的复杂性带来的投资控制与施工过程的高度耦合。在尊重现状的前提下,要解决这一问题,就必须在一定程度上突破合同相对性的限制,将未来项目公司与社会资本方之间的工程合同中有关投资控制的内容在PPP项目合同中提前予以锁定。

在实践中,可以考虑在PPP项目合同中提前锁定的工程合同商务条件和条款一般有如下内容可供选择:

表3 工程合同商务条件和条款设置建议表

至于工程合同中其他如进度付款、保险、奖惩措施、保修,终止/解除合同等,虽然也会影响投资额,但在保证了工程合同标准不低于PPP项目合同标准后,可以不作为锁定条件,以给予项目公司更多主动管理的激励。

(2)“两标并一标”下PPP项目投资二审机制:尊重项目公司自主经营,提高审计效率

对于PPP项目投资额的最终确定,目前较为普遍的做法是引入审计机制。但在实践中,以审计方法确定PPP项目投资的操作层面还有一些模糊地带,如由第三方审计还是由审计局委托;以PPP项目合同和PPP项目公司对外工程合同作为依据还是仅基于PPP项目合同另起炉灶(将对PPP项目投资额的控制和审核/审计等同于对工程合同的管理习惯,要求项目公司按照施工图、竣工图、编制清单、定额组价、签证变更等等,重新编制一份,不考虑项目公司对外合同签订和支出的实际情况。)全面核算;工程监理造价咨询等传统的工程投资控制参与方的角色等。

在结合PPP项目合同与工程合同连锁机制的基础上,建议在“两标并一标”下的PPP项目投资考虑如下的二审机制:

PPP项目投资的控制目标分解到工程合同中,如以可研估算或初设概算的相应分解结果作为工程合同对应投资的控制目标;

工程合同文本需严格执行PPP项目合同中的相应连锁机制,保证工程合同与PPP项目合同在同口径上的结算原则与方法的一致性;

PPP项目合同中约定全过程投资控制或跟踪审计机制,由工程监理、造价咨询或跟踪审计等负责的过程审核依据为PPP项目公司对外签订的合同;

PPP项目投资最终审计仅作为二审,即在全过程造价咨询或跟踪审计结果基础上进行,针对初审结果无异议的部分,仅需要复审其程序和依据,如合同范围是否一致,项目公司对外合同签订是否合规,重大变更是否执行了相应程序等;

PPP项目投资审计中的实质性审计内容可限于如下内容:

投资控制目标调整,如调整概算等;

初审结果有争议内容;

影响PPP项目投资额较大的索赔;

PPP项目合同中需列入总投资的其他支出,如建设期利息、建设单位管理费等;

(3)其他技术性问题

除了PPP项目合同与工程合同的关系,PPP项目投资审计之外,在对PPP投资控制体系设计中,还有一些技术性问题需要重点关注:

bim技术广泛应用后,会明显改变PPP项目合作范围和产出定义等实质内容与描述方式,同时也可能降低项目各方在信息上的不对称,这对于传统项目管理视角下的投资控制方法的影响必然是巨大的,建议在可行的情况下,应要求PPP项目以BIM模型作为项目产出说明的主要方式,在项目验收、运营管理直至移交过程中普遍应用BIM技术;

调价问题,对于建设期基于人工、材料和机械台班等价格变动的调价,现在较为普遍的是以定额的工、料、机含量结合信息价的方式,但由于存在定额消耗量与市场水平差异较大,定额应用繁琐且极易产生争议的问题,建议探索更为简便的价格指数法等方式;

工期与投资的交叉影响问题,工程项目中工期与投资本身就存在着交叉影响,如项目面临着重大完工压力时,赶工进而带来的投资超支问题等,而在PPP项目中,由于回报机制和合作期设置的不同,工期(建设期)与投资之间的内在关联度实际就更高,但PPP项目一些概念性描述,如按照责任划分政府方和社会资本方的延误风险承担外,连对ppp项目管理层面的关键路径分析和应用都很少被关注,至于对于PPP项目进度计划的编制要求、PPP项目进度计划与工程合同下的进度计划的关系,不同层次下的延误责任与影响的判断,共同延误下的处理方法等,则关注和应用更为罕见。

五、“速朽”的展望

本文所研讨的投资控制问题,我希望能是“速朽”的,在可以想见的未来,更加注重产出导向的PPP项目真正实现“简单易行”。