不成问题的问题?—— PPP项目履约管理之投资控制(中篇)

  • 来源: | 2019年01月17日 09:23
摘要:

针对PPP项目的性质,除部分行业,如国高网项目外,实践中还是较为普遍的参照政府投资项目进行审批管理,自然在投资控制上也就必须满足政府投资项目的传统管理要求。如,PPP项目启动投资人采购需要在完成立项批复之后,也就是最基本的投资控制的口径就是项目的投资估算,而根据前期工作的不同进展,可能还有投资概算、施工图预算等不同口径。一般来说,投资概算较为适宜应作为PPP项目投资控制的关键指标,包括,财承中的全部建设成本、签订工程合同的价格或施工图预算金额、结算总投资等,原则上都不应超过经批复的投资概算中的对应口径金额。

二、“存在即合理”

——PPP项目投资控制问题的来源

01

PPP项目投资控制目标

针对PPP项目在建设期的投资控制目标问题,在当前的管理体系和政策环境下,我们认为应该从三个层面去理解:

(1)满足政府投资项目管理要求

针对PPP项目的性质,除部分行业,如国高网项目外,实践中还是较为普遍的参照政府投资项目进行审批管理,自然在投资控制上也就必须满足政府投资项目的传统管理要求。

如,PPP项目启动投资人采购需要在完成立项批复之后,也就是最基本的投资控制的口径就是项目的投资估算,而根据前期工作的不同进展,可能还有投资概算、施工图预算等不同口径。一般来说,投资概算较为适宜应作为PPP项目投资控制的关键指标,包括,财承中的全部建设成本、签订工程合同的价格或施工图预算金额、结算总投资等,原则上都不应超过经批复的投资概算中的对应口径金额。参考《中央预算内直接投资项目管理办法》,对于项目由于政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需调整投资概算的,还需要由项目单位提出调整方案,按照规定程序报原概算核定部门核定。概算调增幅度超过原批复概算百分之十的,概算核定部门原则上先商请审计机关进行审计,并依据审计结论进行概算调整。

在实践中,还应该注意某些特殊情况下的投资控制目标问题:

分担投资:政府方和社会资本方会各自承担一部分预算,那就需要将总投资控制的目标拆分,要求政府方结算/决算投资支出和社会资本方结算/决算投资支出应分别单独核算,且都不应超过各自的计划投资目标;

打包项目:对于多个子项目打包组合的PPP项目,需要考虑其具体的立项方式,确定各自的投资控制目标。若在PPP准备阶段,单个子项目都分别完成立项,则子项目都有独立的投资控制目标。但对于一些特殊的行业类型,如片区综合开发、环境综合治理以及某些区域特许经营项目等,前期可能采取的是综合立项方式,合作期内还需要根据实际计划对各个子项目分别完成立项审批工作。如此一来,此前的总体投资额、子项目暂定投资额与实际立项后的审批投资之间的约束关系就需要值得关注。

(2)控制PPP项目财政支出责任

相对于政府投资项目管理下的投资控制,PPP项目财政支出责任目标的控制则是PPP项目的特殊需求。按照现行政策要求,预算管理部门(如财政)需要保证每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。而这一目标在落实到具体的PPP项目上,必须充分考虑PPP项目投资变动对于财政支出责任的影响的复杂性。

表1PPP项目投资控制目标与财政支出责任控制目标

在按照表1的方式在设定PPP项目投资控制目标与财政支出责任目标变动之间的关系后,还应注意如下因素:

时间影响:在考虑了财政支出责任目标后,除了绝对金额,还必须关注相应投入金额和和时间点变动后对于财承支出发生时间的影响。

预算安排调整:对于不同的支出责任,可能涉及到一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算等。在发生财承数据的金额和时间调整时,有可能因预算特点和管理要求,如政府性基金预算的相对不稳定和以收定支要求下,部分年度的支出责任发生预算支出类别的调整。

投资控制目标动态调整:一般是先按照投资目标数据,动态更新财承数据,再根据财承目标与结果的反馈,适时修正投资控制目标。

(3)实现PPP项目物有所值

选择以ppp模式推进项目,不管是政府投资管理要求还是财承控制要求,都不应该脱离PPP项目物有所值这一终极目标。在能够满足上述控制目标的前提下,不应一味的压缩建设阶段的投资,而是充分考虑在项目全生命周期内,项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节的长期充分整合和价值最优。

具体方法上,就需要将PPP项目物有所值的定性和定量评价方法从准备阶段延申到整个合作期,作为履约管理的工具。按照实际的建设投资动态控制的数据,参考准备阶段物有所值评价方法,计算并更新各个阶段的PPP值,并根据PPP值的动态变化和优化结果,反馈调整直接的投资控制和财承管理目标。

02

PPP项目投资控制方法

凡事预则立,PPP项目协议中的相关约定是整个履约阶段投资控制的主要依据。根据相关实践,在充分考虑具体PPP项目的行业领域特点、合同签订前的工作深度等因素后,可以在PPP项目协议体系中考虑不同的投资控制的方法。借用工程合同在计价体系上的习惯分类,可分为总价型、单价型、定额/成本+酬金型以及各种组合形式。

(1)总价型控制:产出导向,投资控制刚性

所谓总价型控制,一般适用于项目产出明确,前期工作深度足够(建议完成初步设计概算批复)或社会资本方中标后承担主要设计责任,且预计未来不会发生主动变更的项目。此类项目往往运营属性较强,此时,政府方在PPP项目协议中应尽可能约定由社会资本方承担全部投资控制的责任,即项目超支的风险和项目投资节省的收益都归于社会资本方。也即是本文开头所提到的最为严格产出导向的理想PPP模型。

总价型控制模式下,最为关键的是准确而全面的产出说明(绩效考核要求),原则上在产出要求不变的情况下,PPP项目政府方确认的总投资不再调整。而在PPP项目协议中对于投资控制的约定相对比较简单,但如果PPP项目由政府方同股同权的出资,又采用“两标并一标”模式时,可考虑从风险转移机制有效性和保护小股东权益(政府方)的角度增加如下约定:

PPP项目公司与社会资本方股东之间的工程合同也应采用总价型合同,总价一般不得超过相同口径下的PPP项目投资额;

在PPP合资协议中约定,未来项目发生投资超支时,政府方可免于承担相应的增资责任。

(2)单价指标型控制:产出、投资和工程实体挂钩,简化变更投资认定

当遇到某些项目产出不够明确,建设内容复杂且政府方主动变更的可能性较高的项目。由于无法按照较为明确的项目产出确定,总价型控制的模式并不能完全适用,此时可以考虑单价型控制模式。

单价指标型控制模式,最基本原则是在产出需求(绩效考核要求)、投资和工程实体三者之间形成定量的对应关系,在PPP项目采购和合同签订时编制基于上述原则的单价控制指标体系,并以此作为投资控制的工具,可大幅提高投资控制的效率。

具体而言,首先分析项目产出需求,寻找到与需求关联最大或最具代表性的工程实体上,再找到对这一工程实体相最有代表性且容易确认/观测且不易发生变更的特征描述,从而按不同的特征描述将工程实体拆分为有限种类的分项,并给出各个分项的投资额和单位投资指标,最终形成类似标价的工程量表或模拟工程量清单形式的指标体系。

举例而言,对于地下综合管廊项目,最基本的产出需求是满足专业管线的敷设和管理需求,因此,其最具有代表性的工程实体特征是其所形成的地下空间,而对于不同的地下空间的区分,又可以通过起终点坐标、轴线长度、断面尺寸、舱室类型等相对容易确认/观测且不易发生变更的几项因素而确定。上述因素也能相当程度的反映其造价指标水平不同。因此,地下综合管廊项目可以类似表2的形式,形成一个可用的单价型控制指标体系。

表2地下综合管廊单价控制指标体系示例

这一体系和传统的工程量清单有形式上的一致性,区别在于,工程量清单更为关注准确详细和明晰的计价,而上述指标体系主要应用于对PPP项目投资的认定,特别是对于变更部分价格快速核定,避免因繁琐复杂的计价过程而产生过高的交易成本。由于强调寻找项目产出与实体投资之间最具代表性的定量关系,从而将变更限制在对产出具有影响的关键因素上,而尽可能忽略非关键性的实体工程变更,如此不但有利于控制投资,也容易激励社会资本关注于项目的最终产出需求,提高其优化项目设计的积极性,更好的实现PPP项目的物有所值。

采用单价控制型体系后,在评审阶段对社会资本的提交的响应文件商务部分的合理性分析的工作量会相应增加。在由专家评审统一前由采购代理机构或由评审委员会中的相关领域专家将所有有效报价按照统一的流程进行清标,以保证各家报价数据内部的一致性和整体上的合理性,去除算术错误,并尽可能减少不平衡报价因素的影响。

(3)定额/成本+酬金型:不确定性因素多,偏重过程控制,履约成本高,容易陷入工程思维导致管理过度

目前PPP项目更为普遍的方式是约定采用第三方审计/审核的方式确定投资额,主要的依据则是相关的计价定额结合下浮率等。在项目需求复杂,项目前期工作深度不够,投资估算准确性不高,未来发生变更可能性较高的单体PPP项目,以及子项目打包为主的综合类PPP项目上,采用上述模式有其一定程度上的合理性,且由于操作方式上在工程合同上的相对成熟,工程类的社会资本和政府方的基建行业管理部门也更为熟悉。但作为一种计划经济遗产的定额计价方式,在PPP项目上应用所引致的问题也是非常明显的:

下浮率可竞争程度有限,整体接近于类似于成本+酬金,投资控制的责任几乎完全保留给了政府方;

定额存在较多不确定性因素,易产生争议,如定额工法和人材机含量与实际差异问题,部分工作无定额问题,同一工作可选不同定额子目问题,实体项目和措施项目边界问题、设备材料价格问题等等;

定额与施工过程耦合度高,需要政府方更多参与过程控制,增加履约管理工作量;

“两标并一标”项目上,政府方相对项目公司和社会资本方的信息不对称的劣势更明显,投资控制工作更容易受制于社会资本方或陷入过度管理。

总体来看,PPP项目采用定额/成本+酬金型的投资控制,对全过程咨询,特别是建设期履约管理-投资控制咨询服务的需求会更为迫切,综合的管理成本也会偏高。

(4)组合型:复杂项目投资控制方案组合优化

随着PPP项目的适用行业领域的扩大,投资额的上升,整体的复杂度都在提高,单一的投资控制方案类型都无法完全适用,此时就应考虑组合模式。这一点与国际上epc模式的发展趋势也是一致的。

如,总价型和成本+酬金型组合成为最高保证价格(GMP)模式,按照定额/成本+酬金核定投资不超过最高保证价格时,按照核定投资,反之则按照最高保证价格。这一模式的优势是在保证项目不违背政府投资项目管理要求(最高保证价格)的同时,也避免社会资本方过度优化带来的长期质量隐患,有利于PPP项目物有所值的实现。最高保证价格一般选用概算投资(或下浮一定比例)或中标投资等口径。

再如轨道交通类项目,可以按照专业类型做更为详细的投资控制方案,如部分机电专业采用总价控制或最高保证价格,涉及到复杂地质情况的土建工程用单价指标法为主结合定额/成本+酬金法,车站装饰装修等政府方需求变化较大的项目则采用定额/成本+酬金法为主结合单价指标法等等。