监管政策急急如律令,PPP的拐点来了?

  • 来源:中国PPP综合服务平台 | 2017年12月12日 11:11
摘要:

高速发展中的PPP市场在2017年下半年突然刹车,面临困境。

PPP即政府与社会资本合作参与公共基础设施建设。从2013年年底财政部提出推动PPP到2017年9月末,全国各地政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台中的入库项目合计14,220个,累计投资额17.8万亿元。

“相比以前的融资平台、BT(建设—移交)、土地财政等,PPP模式更具优势,它更加公开透明,能制约政府投资冲动。国务院43号文之后,各种融资通道已经被堵死。PPP是目前负面作用最小的一项经济政策。”大岳咨询公司总经理金永祥告诉经济观察报。在过去的四年里,大岳咨询公司为大约1000多个PPP项目的各个参与方提供了专业服务。

然而,今年接连出台的PPP规范文件,让金永祥开始担忧PPP的行业发展问题。

E20研究院执行院长薛涛也持相似观点。他说,当前,在财政部、国资委、央行等部门政策的多重作用下,市场对PPP的前景出现悲观情绪,PPP面临一个转折点。

多部门规范密集发布

2014年国务院发43号文,目标是控制地方性债务。PPP作为控制地方债务的手段之一,受到追捧。

中诚信国际创新业务部高级分析师杨小静说,PPP的优势在于对地方政府和地方融资平台公司而言,PPP成为规范化的融资渠道之一,这对PPP模式主导的项目有重要利好,且PPP模式下各方行为会严格规范。“一些不适合PPP的项目被迫采用PPP方式,以及过快推进PPP、过度使用PPP等问题,再加上非运营类PPP项目‘可用性付费’机制设计的一些弱点,带来了问题。”薛涛告诉记者,在PPP的高速推进中,不少地方政府推进PPP目的重在引资、目的不纯,这也导致了不少PPP项目质量不高。

2014年,财政部带头力推了PPP模式。2017年,财政部又带头开始规范PPP的发展。

2017年11月1日,财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅在第三届中国PPP融资论坛中表示,要坚持“穿透管理、公开透明”的原则,一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。二是要加大信息披露力度,信息透明是最好的规范。

半个月后的11月16日,财政部便出台了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》即“财政部92号文”。该通知要求进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。

通知的出台印证了王毅的讲话,也印证了财政部规范PPP的决心,但是对于PPP的参与者来说,这仅仅是规范的开始。

紧接着,国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》,即“国资委192号文”。其中规定“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%”,明确了相关企业PPP业务规模的上限;而“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目”又对参与投资PPP项目的企业进行了限制。

金永祥认为:“对PPP影响比较大的,一是规定央企PPP项目的规模,二是负债率不得高于85%,央企的负债率一直比较高。”

这一看法得了央企内部做PPP业务人士的认可。一位在央企从事PPP业务的负责人告诉经济观察报,他们正在学习和消化92号文和192号文,然后将对内部项目进行梳理,企业系统内部还将按照国资委的192号文重新发文件。

规范政策并没有结束。11月17日,中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》。

上述央企PPP业务负责人告诉记者:“虽然还是只是征求意见稿,但是对刚中标的项目会有影响,会影响项目融资到位的进程,有的PPP项目需要重新设计融资方案,此外,私募基金参与PPP的杠杆使用会大大减少。”

在一位PPP基金管理者看来,央行等部门的资管征求意见稿对PPP的影响比92号文和192号文的影响更大。资管新规根本性地限制住了PPP的资本金融资和后续贷款进度,对落地和未签约的项目有着极大的影响。“从财政部92号文、国资委的192号文和央行等关于资管的征求意见稿,使得PPP从项目到资金,以及社会资本的参与方都被限制。”“经过四年的快速发展PPP确实需要规范,但是规范过度可能会让行业遭遇挫折,一个政府部门出文件可以理解,现在多个部门都出了文件,一个部门划一个圈,其他部门再画圈,这就意味着PPP只能在多个圆圈的交集部分操作,可能会导致PPP项目的大幅萎缩。”

“政策叠加所造成的后果就是泼脏水连孩子一起倒出去了。”一位不愿具名的PPP专家告诉经济观察报,层层加码的政策,对于PPP的打击是几乎毁灭性的。“大家都迷失了方向,迷失方向的不仅仅是PPP市场,从政策监管层到PPP市场从业者们都迷失了方向,不知道PPP的下一步在哪里。”

PPP的未来走向

在如此政策叠加后,未来PPP的走向将会如何?金永祥认为,下一步的PPP发展会艰难,规范其实是风险的重新分配,原来是地方政府承担风险,成本低,现在风险分担重新分配,风险变成地方政府、金融机构、社会资本共同分担,PPP的成本将会上升。社会资本方和金融机构考虑到风险比较大,推动的压力会比较大,总体的规模和发展速度都会降下来。

国家发改委则一直在对PPP做加法。最近连续出台两份文件,一个是价格改革,一个是加大民营资本进入PPP的推动力度。

但是若是因为192号文,央企大量退出PPP,民企能填补所留下的市场空缺吗?“肯定做不到,首先央企和民企不在一个数量级,留下的市场空缺不是民企所能填补的。”前述PPP专家告诉记者。

杨小静表示,既符合当前监管要求又具有社会回报机制的,且有一定吸引力的项目是缺乏的。“适用于PPP模式的项目,一方面是需要政府承担责任,另一方面有稳定回报机制,此外还需要具有一定社会吸引力,这类项目基本集中在供水、供热、燃气等公用事业类项目,这类项目的优质项目非常少,未来不仅需要新增项目,还需要在存量项目中挖掘适用于PPP模式的项目,丰富和拓展PPP模式的可能性。”

除了项目少,杨小静认为PPP面临的困境还包括符合PPP要求的合格的社会资本方数量较少。在政府债务风险强监管的背景下,规范的PPP项目禁止有政府方的兜底承诺,要求风险共担,真正的民营企业往往缺乏进入的动力。

薛涛判断前三年多来的库内PPP实质性落地项目并不如宣传的那么多,重要的节点应该是要看融资到位;但是也存在一些未入财政PPP项目库的其他形式的市场化项目(购买服务、某些特许经营项目甚至一些运营性强的PPP项目等)。一增一减,实际规模尚难计算。“在当前的调整期应该充分分析前一段时间PPP中所存在的问题,应该有针对性的分领域、分行业、分特性来对不同类型的PPP所应该关注的核心问题进行分析和规范,收缩一部分不应该操作PPP的地区、行业和领域,进一步强化信息公开,提高落地项目的品级。”薛涛表示。

前述央企PPP项目负责人告诉记者,现在只能在遵守192号文的前提下,加大和地方国企及民企的合作,预计业务量会受到些影响,但质量会更好。

杨小静告诉记者,监管政策出台以来,地方融资平台公司的融资渠道受限,传统的大量以购买服务等类型包装的基建项目或者含政府远期回购条款的BT项目因不合规而被叫停。