影子收费:非经营性基础设施PPP项目发展的方向

  • 来源: | 2018年08月09日 10:29
摘要:

​非经营性基础设施PPP项目的付费机制一直是争议的焦点,如何界定非经营性基础设施所产生社会效益的大小,从而决定付费多少一直是众多专家关注的问题,影子收费机制具有良好的风险分担机制,兼具能平滑政府支出的众多优点,未来将会是非经营性基础设施PPP项目发展的方向。

非经营性基础设施PPP项目的付费机制一直是争议的焦点,如何界定非经营性基础设施所产生社会效益的大小,从而决定付费多少一直是众多专家关注的问题,影子收费机制具有良好的风险分担机制,兼具能平滑政府支出的众多优点,未来将会是非经营性基础设施PPP项目发展的方向。

一、影子收费:定义、运作结构、风险分担机制与优点

1、何谓影子收费

影子收费(Shadow Tolling)指政府特许民间资本负责公益性基础设施的融资、建设和运营,且民间资本不对基础设施的使用者收费,而是由政府根据基础设施的使用状况对民间资本在经营期内以财政资金或其他形式支付费用。这种模式一般适用于非经营性的公益设施如普通公路、农业基础设施、污水处理等项目中,如在普通公路项目中,项目公司并不需要直接向过往车辆收取车辆通行费;应当收取的车辆通行费由政府部门用财政资金给予补偿,补偿的依据是道路的社会效益大小,一般体现为公路的交通量。

2、影子收费融资模式的运作结构

影子收费本质是ppp模式下的一种回报机制,属于政府付费,起源于英国,随后被美国、西班牙等国家效仿。影子收费模式下政府付费的多少是由基础设施建设完成、运营后,政府视其产生的社会效益做出评估而确定的,其回报机制设计的核心是由政府从基础设施建设产生的社会效益中,以部分现金流的方式,给予投资方回报。影子收费融资的运作一般采取授予设计—建设—融资—运营特许权(design-build-finance-operate,DBFO)的形式或bot的形式,在运营期间,运营方或社会资本不对使用者收费,而是政府根据使用者的多少或其产生社会效益的大小付费。运营流程如下图所示。

3、影子收费具有良好的风险分担机制

影子费用的本质是政府购买社会资本的服务,但拥有良好的风险分担机制。目前,英国对影子收费机制的设计倍受推崇,其在设定结构时遵循如下两条标准。

第一,支付费用的多少根据社会效益的大小而定,但有最小支付与最大支付,在充分保障社会资本收益的同时,又兼顾了政府的财政承受能力。以公路为例,在使用影子收费机制时,将交通流量分为不同的区间以代表每年不同的交通量,若流量过低,则政府对社会资本有一个最小支付额,以保障其收益;流量过高,则有一个最高支付额,兼顾政府的财政承受能力,这为政府当局提供了一个付款上限,使政府对于支出预算有一个上限,也可避免在实际运作中其他各方为了各自利益而简单追求流量最大化,减少了损害公共利益行为发生的可能性。本质是一个收费结构的设定,只不过不是向使用者征收,而是向政府收费。

第二,支付结构中综合考量了社会效益,并不只考虑经济效益,而将多种因素纳入在内,以公路为例,通常社会效益量化参数除交通流量外,还包括交通事故发生概率和道路无故封闭造成的不便程度,若交通事故过多,支会费用会相应减少,这种机制设计激励了社会资本方增加安全措施以保障公众生命安全的动力,同时达到了路桥畅通、节约公众时间成本的目的。综上可知,影子收费机制具有良好的风险分担机制,并能综合考量社会收益。

4、影子收费可平滑政府支出、为社会资本提供低风险的投资渠道

由影子收费的运营模式可知,政府并不是一次性付费的,而是根据测算的社会效益大小,按年支付费用,这种融资模式可以平滑政府支出,且能为社会资金提供低风险的投资渠道。影子收费模式中的影子收费结构,是相对PPP其它模式中直接对使用者收费而言的。影子收费并不能为政府筹集到资金,但可以平滑政府的支出,本质是政府按照社会效益的大小,按年购买社会服务,是一种融资给付方式。在这个过程中,最终还是由政府支付项目的建设、运营和维护费用,相当于政府购买服务,只不过将支付的时间延长了,这会减轻政府支付的压力,并能为社会资金提供低风险的投资渠道。在这一机制下,政府付费模式能够为投资者提供财政保障,为社会资本提供了低风险的投资渠道。

二、影子收费适用于非经营性基础设施

1、基础设施也有不同的分类:经营性、准经营性、非经营性

基础设施对一个城市及区域经济的重要性不须多言,它是一个城市及区域经济腾飞的基础。但基础设施也有不同的分类,根据基础设施是否具有收费机制或者是否有可预计的显性的现金流,可将其分为经营性、准经营性及非经营性三种。具体而言经营性基础设施一般都有收费机制,而且通过自身的经营可以产生经营利润,因此在PPP项目回报机制设计中可以采用使用者付费,这意味着政府可以通过市场化的手段来配置经营性基础设施资源,通过动员社会投资来进行经营性基础设施建设。准经营性基础设施往往也具有收费机制,也有一定的现金流入,但由于这部分基础设施的公益性,其自身运作产生的现金流并不能完全覆盖其成本,并不能完全通过市场化机制来进行运作,需要由政府通过优惠政策或给予适当的财政补贴等措施,维持其正常运行,对于这部分基础设施而言,在PPP项目中其回报机制通常表现为政府的可行性缺口补贴。而非经营性基础设施完全是公益性项目,在城市生活中不可或缺,完全需要政府提供,且不能有收费机制,原因在于它提供的服务通常是生活必不可少的纯公共物品,具有很强的服务性,社会效益较大,但又没有现金流,如市政道路、免费桥梁、污水处理厂等都是非经营性基础设施。这就意味民间资本因为极大的投资不确定性不愿意参与,另一方面政府也不会将这类项目完全交给民间资本进行运营,在这种背景下影子收费的回报机制应运而生。

2、区分项目性质是回报机制设计的关键,非经营性基础设施的公益性、无现金流等特点使影子收费机制应运而生

项目经营性质与类型的不同决定了项目的投融资主体、融资模式、资金来源等问题。对项目性质进行区分是融资模式与回报机制设计的关键。上述对基础设施进行了分类,不同类型的基础设施其特点不同,回报机制也并不相同,而非经营性基础设施的公益性、无现金流产生等特点使影子收费机制应运而生。

非经营性基础设施具有很强的公益性与社会效益,其对社会经济发展具有很强的带动作用。特别是随着我国经济的转型与PPP项目的兴起,之前对公益性强的基础设施的欠账需要弥补,经济的发展需要基础设施建设的推动,更要求我国非经营性基础设施的投入,但非经营性基础设施的建设对资金需求量大,动辄以十亿、百亿为单位,而且其建设周期长,属于典型的资金投入大、公益性强、无现金流产生的项目,民间资本望而却步,需要政府为主体进行投入、且有明晰的回报机制设计才可以,在此背景下影子收费机制可以保证政府、民间资本方风险共担,且能为民间资本提供保底收入,完美的解决民间资本对公益性强、无经营收入项目望而却步的现象。具体基础设施的分类、特点及对应的回报机制如下表所示。

三、具体案例:重庆市曾家岩嘉陵江大桥项目

曾家岩嘉陵江大桥工程起于渝北区兴盛大道,跨越嘉陵江后,再向南出洞接长滨路,线路全长5.51公里,为城市主干路,设计车速50公里/小时。项目主桥为6车道,两端接线为4车道,预计分流重庆现有两条南北大通道25%的交通量。项目投资方面,本项目总投资32.78亿元,其中工程费用24.20万元,工程建设其他费4.10亿元,工程建设预备费2.85亿元,建设期利息1.63亿元。

合作模式:项目采用PPP合作模式,按照建设—运营—移交的BOT模式运作。

SPV结构:由市城乡建委作为实施机构,通过公开招投标方式,确定了招商局重庆交通科研设计院有限公司、中铁隧道集团有限公司、中交第二航务工程局有限公司联合体作为该项目的社会投资方。PPP项目公司负责资本金投资、项目融资、建设、运营期的运营及维护、财务管理,保证该项目正常通行运营。

资金来源于项目资本金和债务资金,其中项目资本金40%,约13.11亿元;债务资金60%,约19.67亿元。项目公司政府方占股10%,社会资本方占股90%。项目债务融资总额暂按总投资的60%计取,建设期为3年,运营期20年,贷款利率为5.4%。

融资模式:项目资本金部分,约13.11亿元,占项目总投资的40%,由政府代表方和社会资本按股权比例出资。剩余60%的建设资金,通过银行贷款解决,贷款利率为5.4%。

回报机制:特许经营,政府付费,项目公司主要通过收取“影子通行费”的形式获取项目收益,支付“影子通行费”的资金来源为市级财政资金。采取“影子收费”模式,就是在桥梁两端设置测量设备,测算出车流量,然后按照事先确定的“影子票价”标准计算出一定时期内投资方“应收费”总额,这笔钱由政府按约支付。

退出机制:项目建成后,社会投资人拥有20年隐性收费权、政府不承担回购等责任,运营期结束后项目无偿移交给政府。

四、政策建议:法律规范、建立统计机制及数据库、完善交接标准

由上述可知影子收费适用于非经营性基础设施PPP项目中,因此在公路、农业水利基础设施的PPP项目中具有广阔的适用空间,政府可通过对公路、水利基础设施实际使用情况的监测,经过多因素加权调整,可以对社会资本给予其合理的投资回报。对于社会资本而言,其省略了对使用者收费环节,且投资的政策性风险小、投资回报易于确定,具有相当的投资吸引力;因此这一模式具有良好的风险分担机制,但还需进一步完善。

第一、应明确影子收费模式的法律地位。规范该模式的招标流程、项目运行过程的协商机制和争议处理机制等,目前在PPP项目中上位法缺失、下位法冲突一直是PPP模式推进过程中的最大障碍,问题的根源在于财政部和发改委的出发点和依据不同,财政部更倾向于采用政府采购法,理由是大多数PPP项目需要中央财政和地方财政补贴,政府向社会力量购买公共服务,理应纳入政府采购范围。而发改委更愿意采用招标投标法,认为国内做PPP项目的基本都是工程公司,对招投标法比较熟悉,对政府采购法不太了解。所以,在一定程度上,PPP立法之争源于《政府采购法》和《招投标法》的冲突,而影子收费机制又以政府购买为主,因此明确招投标流程,明晰法律依据意义重大。

第二、建立相关的统计机制及数据库。影子收费中综合社会效益如何计算决定了政府支出的大小,以何种因素进行加权调整,不同地区其影响因素的权重如何调整均需行之有据,目前我国PPP项目推进进展迅速,但相关数据库及统计机制还未完全跟上,尤其是涉及专业因素与权重的测算还未明晰,相关统计机制及数据库建设迫在眉睫。

第三、建立完备的交接机制,抑制社会投资主体的“道德风险”。基础设施在运营期结束后需要无偿移交给政府,因此存在社会投资主体在管护基础设施方面只愿维系最低标准的“道德风险”,必须选择恰当的合约安排加以抑制。