拉美国家PPP项目经验分析

  • 来源: | 2018年12月19日 10:37
摘要:

拉美国家的实践表明,PPP是提高基础设施数量与质量、填补基础设施缺口的理想模式。在过去二十年里,拉美各国不断将这一模式应用于基础设施的建造与管理中,其针对PPP项目风险分担的做法也值得中国借鉴。一是建立完善的特许经营法律框架。特许经营法律明确了监管机制、争议处理机制、各方权利义务以及合同的重新谈判等,让PPP项目具有公平性、平稳性、可预测性和灵活性,并明确规定各风险分担的主体。

拉美国家的实践表明,ppp是提高基础设施数量与质量、填补基础设施缺口的理想模式。在过去二十年里,拉美各国不断将这一模式应用于基础设施的建造与管理中,其针对PPP项目风险分担的做法也值得中国借鉴。

一是建立完善的特许经营法律框架。特许经营法律明确了监管机制、争议处理机制、各方权利义务以及合同的重新谈判等,让PPP项目具有公平性、平稳性、可预测性和灵活性,并明确规定各风险分担的主体。

智利的特许权法提出,在特许经营过程中通过公开竞投标的方式将市场竞争机制引入基础设施领域,尽量避免中标企业获得垄断利润。该法还明确提出政府要对PPP项目进行补贴和担保,并在公共部门和私人部门之间建立了一系列风险分担机制。

巴西的PPP法律允许巴西政府建立一个PPP信托基金为PPP项目提供担保,减小PPP项目投资风险,帮助特许经营企业更好地吸引私人部门投资。

墨西哥的新PPP法明确提出要提高PPP项目的透明度,并对相关信息披露做出了规定。

二是创新投资和金融市场工具。智利和墨西哥开发了新型投资工具,分别是基础设施债券和CKDs(Certificados de Capital de Desarrollo)*;秘鲁和墨西哥建立了基础设施投资基金。秘鲁基础设施投资基金的目标主要是对PPP项目进行直接投资;而墨西哥基础设施投资基金支持PPP项目的方式有两种,第一种是为PPP项目提供有针对性的补贴,第二种是为PPP项目提供担保、次级债和风险资本注资,目的在于提高PPP项目的可融资性,从而减轻投资人风险。

对我国PPP发展的政策建议:

一是加快完善PPP工作机制、配套政策、法律等制度建设。我国现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规,权威性不足,甚至部分文件相互矛盾。建议:加快立法的步伐,中央政府应出台PPP项目的评价标准及适用范围;对现行法规政策进行梳理;消除制度障碍;进一步明确PPP项目操作规则,使地方政府在基建等领域运用PPP项目时有据可依;规范和降低公共项目的政策风险和投资风险。

二是建立政府与私人部门间合理的风险共担机制和利益分配机制。第一,可将风险分配给最有能力承担且能产生最大项目效益的一方,因为它最能控制该风险。我国PPP项目中不妨把债务风险、超支风险、经营风险和技术风险转移到私营机构,由私营部门全部承担;而政府公共部门应对政治风险、法律风险更有优势。当某种风险由最善于应对的部门合理分担时,则整个项目风险最小。第二,利益分配机制。公私双方应充分协商,就合同中的利益分配问题达成共识,以规避操作过程中因利益分配不均而产生的风险。

三是建立项目风险评价体系。在项目开展之前进行充足的项目前期研究,在研究过程中充分考虑项目可能面临的风险,建立我国PPP咨询服务的市场体系。发达国家探索出了“物有所值”评价方法,以定量评价为核心并辅以定性评价为补充。我国财政部已经在制订“物有所值”评价方法,在以后实施中应该通过提高信息透明度来解决其间的公信力问题。对项目资金的使用情况适当公开,满足公众对私人承包商信息需求。

四是丰富融资工具。尝试采用多种融资工具,如财政出资、设立PPP基金、项目开发基金等,通过债权、担保、股权等形式,为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持,降低ppp项目融资风险和融资成本,推动PPP项目的顺利进行。