国土部印发产业用地指引: 明确“PPP+土地”合并招标等土地新政

  • 来源: | 2018年12月28日 09:00
摘要:

继财政部《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)、发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)后,近日,国土资源部印发《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号)(以下简称《指引》),明确:根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)、国土资规〔2015〕10号文件,下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。

继财政部《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号)、发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)后,近日,国土资源部印发《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号)(以下简称《指引》),明确:根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)、国土资规〔2015〕10号文件,下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施:

(一)采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的;

(二)通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的;

(三)政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的。

以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者的,市、县国土资源主管部门应依法独立履行编制供地方案、签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责。

ppp项目、铁路项目、环境修复项目均具有前期投入大、回报周期长,投资回报率偏低等特点,单纯依靠政府付费吸引社会资本,略显不足。本条的规定,能有效平抑社会资本方投资高、收益低等问题,也能消除政府方和社会资本方对分别进行项目采购和土地供应中“拿到项目拿不到地或拿到地拿不到项目”的顾虑。

国土部此次发布《指引》,改善了实操中地方国土局面对PPP项目等新兴产业供地中的尴尬,也畅通了PPP项目等在土地供应上的道路,进一步明确了新经济、新产业、新业态、新模式下,国家层面对特殊行业积极的引导态度。

需要着重提出的是,本条仅明确以“竞争方式”确定项目投资主体和用地者,该“竞争方式”是否仅限于出让经营性土地的招投标模式,还是PPP项目的采购方式均可,国土部还须进一步澄清。

除了“PPP+土地”以竞争方式合并确定投资主体和用地者外,《指引》还对实操中的八个问题予以明确:

一、《指引》第三条明确,地方各级国土资源主管部门可按照本指引,根据本地区实际情况,细化实施措施,推进产业用地政策落实。对本《指引》印发后国家和部新出台的产业用地政策,地方各级国土资源主管部门可自行纳入《指引》适用范围。可以看出从国家层面对产业用地政策的支持。产业用地政策是指国务院、国土资源部针对特定行业,如养老服务、物流产业、文化旅游产业而制定的专项用地政策,目前初步统计近60项(相关产业用地政策清单可在中国政府网和国土资源部门户网站查询),但《指引》第一条第二款特别将房地产业排除在外,应引起地产开发企业的重视。

二、《指引》第八条第一款规定,各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。以长期租赁方式使用土地的,应按照《规范国有土地租赁若干意见》(国土资发〔1999〕222号)执行,租赁期限按照《合同法》规定,不得超过二十年。

笔者所做的PPP项目,根据国务院(2015)第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定,一般为10-30年,而对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目(以下简称特许经营项目),可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况,约定超过30年特许经营期限,因此PPP项目以租赁方式供地时应注意与该条的匹配。

三、结合第八条第一款,第九条第一款关于以先租后让、租让结合方式供应产业用地的规定,依法需要招拍挂方式出让的土地,明确招拍挂程序可前移至租赁环节、承租方使用租赁土地达到合同约定条件后需办理出让手续时可采取协议出让等,此举突破了《物权法》等上位法关于土地供应的规定,实操中能否落地,要看具体项目中租赁转为出让的条件的设定,如租赁环节的招拍挂条件是否包括出让条件、条件成就时协议出让协议的内容又是什么等,需要在实操中细致研究。

四、第九条第二款,对旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业用地、工业用地,在收回原国有建设用地使用权后,经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地,有土地使用标准要求的,应按标准安排同类用途用地。

本条旧改中异地搬迁、协议出让安排用地的模式,实质相当于传统征拆工作中产权置换、土地置换,即通过异地置换为旧改过程中被收回国有建设用地使用权的原权利人安排同类同用途用地,此举可大大降低中心城区旧改工作的难度及成本,不过在具体操作中,地方政府需从社会稳定、公平的角度考量被置换产权、土地的区位、价值问题,避免因置换偏离市场造成的社会矛盾。

五、《指引》第九条规定了特殊行业使用集体建设用地的问题,这里需要注意是“建设用地”,因集体土地分建设用地、农用地等,如项目需使用农用地的,要依法进行农用地转用后再进行供地。

六、《指引》第八条第二款规定,根据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》(国办发〔2011〕59号)和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保〔2010〕87号,经国务院同意),现阶段仅政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目用地可以作价出资(入股)方式使用新供建设用地。作价出资(入股)土地应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。明确了“不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目用地”可以“作价出资(入股)方式使用新供建设用地”,该规定是对国办发[2015]42号文件关于作价出资问题的细化,延续了42号文件关于关于作价入股流程的规定,即应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。该规定属于国土部政策创新,有利于解决上述两类项目的项目资本金不充足的问题。

七、《指引》第十二条规定,对于产业用地政策中明确,利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的,可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形,过渡期满需办理改变用地主体和规划条件的手续时,除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外,其余可以协议方式办理。

高昂的土地价格在一定程度上阻碍了实体产业的发展,此举进一步加大了国家对特殊产业、行业土地供应的支持,让真正想发展实体产业的投资者有一个发展、过度、缓冲期;但此举是否会成为变相套取土地资源、滋生利益输送的腐败温床,监管部门需加大对该种供地的监督。

八、《指引》第十七条关于土地供应前置条件的规定,将项目用地产业发展承诺书作为签订土地供应合同前提条件,不按约定发展产业的要承担违约责任。

结合《指引》第十八条限制改变用途与分割转让,十八条规定针对的是以往使用产业用地进行房地产开发、分割转让炒地的问题,将“限制改变用途、限制转让或分割转让等规定”写入“划拨决定书或有偿使用合同、记载到不动产登记簿和不动产权利证书”,并要求在审批登记环节予以落实,有利于遏制借产业拿地,保障真正产业用地的供应;相反,须着重提醒地产开发商的是,如未来希望通过产业用地改变用途等方式实现地产开发用地的,需要明确具体地块是否有特殊出让要求、地方对产业供地是否有特殊规定等,避免盲目拿地后给企业带来重大经济损失。