有望刺激中国经济的PPP项目为何进展缓慢

  • 来源: | 2018年03月12日 08:53
摘要:

中国实体经济正受到压力,国内外都高度关注,中国的下一步发展,开展PPP项目被认为是一个方向。所谓ppp,指的是公私合营模式,即Public—Private—Partnership,以特许权协议为基础,政府与社会主体(企业)形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。虽然PPP项目非常重要,但在中国却进展缓慢。很多人说政府没有拿出好项目,但笔者以曾经涉足其中的“元老”的视角,向大家呈现一些不同的看法。张婕:我在十五年前就在探讨PPP项目,当时项目是总理批准的,但最终却失败了,因此对PPP的政策问题有深刻的体会。PPP项目成功的核心是政府的契约精神,而不是政府的公平社会、公益社会的职能,在契约与公益之间,必须有足够的平衡,不能过左过右。

中国实体经济正受到压力,国内外都高度关注,中国的下一步发展,开展ppp项目被认为是一个方向。所谓ppp,指的是公私合营模式,即Public—Private—Partnership,以特许权协议为基础,政府与社会主体(企业)形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

虽然PPP项目非常重要,但在中国却进展缓慢。很多人说政府没有拿出好项目,但笔者以曾经涉足其中的“元老”的视角,向大家呈现一些不同的看法。

张婕:我在十五年前就在探讨PPP项目,当时项目是总理批准的,但最终却失败了,因此对PPP的政策问题有深刻的体会。PPP项目成功的核心是政府的契约精神,而不是政府的公平社会、公益社会的职能,在契约与公益之间,必须有足够的平衡,不能过左过右。正是这方面的不平衡,造成了中国PPP项目的进展缓慢和操作方式的扭曲。

中国违反PPP根本原则的事情其实非常广泛,我们不要仅仅看着一些大项目,这些项目不透明,对整个社会的影响也不大,总体而言对资本真正有巨大影响的,是我们身边“Mini”的PPP性质的事情,这些如果没做好,是会让每个有产者都感到很恐惧的,这是社会基础,是难以改变的。我将从下面几个事例中,分析PPP项目在中国全社会产生的现实冲突。

第一个是按PPP的原则把特许经营的权利给社会资本,让他们参与自负盈亏,但如果事后发现比较赚钱了,你会遵守原来的契约吗?如果不但不遵守,还要说PPP的参与者贪婪什么的,这会有多大的影响?可能你不相信政府会做这样的事情,那么我就告诉你,出租车就是例子。

出租车的运营权就是政府的特许经营权,就是让私人资本参与的公益事业,是一个影响最广泛的迷你PPP项目。现在大家都说出租车公司的份子钱太高了,却不说大多数地方以发展公共交通需要之名,出租车的牌照当初都是高价拍卖的,我记得甚至有70多万的高价。即使北京等地当年牌照是免费的,但那时出租车的车辆有多贵啊?桑塔纳是25万一辆,还要有购置税,当初的25万买房到现在至少都要500万以上了吧!在他们这样高的投资面前,份子钱的投资回报与买房比差远了!但我们的公众舆论说他们挣钱多,连折旧都被郎咸平这样的专家叫做“灰色收入”了!大家想一下出租车的特许经营都不能保证,谁敢搞你的铁路?

第二个就是,PPP与政府签署合同,合同确定下来以后,政府不能再改变,却对合同取得的权利征税,让税款增加合同的对价!以所谓“税收”的形式,实际上单方面强行改变合同。这样的事情可能你也认为匪夷所思,但实际上我们讨论的房产税就是要干这种事情!你从政府取得土地使用权,进行开发建设满足社会住房需要,也是一种PPP性质的项目,你已经缴纳了土地出让金了,然后再对你收税,实际就是让你多缴土地出让金!但说法是为了社会公平正义、为了控制房价、为了居者有其屋,太高大上了。而现在的PPP项目大多数是要使用土地的,甚至要借助土地的开发收回一定的投资,对PPP中已经付费的使用权再加税,谁受得了?

第三个情况是,给你特许经营权了,就要维护你的特许经营价值,不能随时就让你支付了足额市场对价的特许经营“被无效”了,随便限制你的特许经营权利!类似的事情也很普遍,比如我们当年搞的外销房,外销房多交了成倍的土地出让金给政府,结果到2003年政府一夜之间取消了外销房和内销房的差别,这个多出来的钱白交了!更有甚者,后来限制外资购房,限制你房子出售对象,但外销房能够卖给外国人的权利是你额外花钱买来的,你取消的时候一点说法也没有,你多支付的财富白白损失了。你把PPP项目运作好了,政府又特许其他人竞争经营稀释,或者干脆把特许给你的权利开放或者取消,你敢玩不?

在这些情况下,相关有产者是弱势群体,根本没有上访闹事的能力,也不是媒体关注和支持的对象。我所说的上述三个情况,其实比某个单一的大项目更能够教育资本社会,这是每个投资人身边发生的切肤之痛。经过这样的教育,大家就明白对政府的特许经营,对PPP项目,根本不能当真,在中国国内政府的契约精神是没有的!这三种情况下,中国的政府原则是公平至上,当公平与契约冲突的时候,契约就是废纸,类似前述三种情况普遍发生,怎么可能孕育出正常的西方社会的PPP项目?所以PPP项目的核心是契约,没有契约的PPP项目,只能是扭曲的PPP项目了。而项目是怎样扭曲的,也是外面不知道的潜规则。

上述情况是具有普遍性的,一个规律性的现象就是,这些PPP项目是向公众收费的,所以现在向公众收费的PPP项目大家都不愿意参与,尤其是这些项目还要先给政府付费就更不受欢迎。私人资本要参与,就挑那些政府给PPP项目付费的,这付费的背后就有政府的信用在里面,政府的信用是可以套取的,套出来进行融资才是项目的关键。本来指望私人的投资,最后还是政府信用成了最关键的因素,项目变成了狐假虎威,那么政府搞PPP项目要私人这狐狸走在前面的意义何在?

所有的私人资本都知道,参与政府的PPP项目不要指望着后续有钱赚,而是现在就要赚钱,后续则是包袱甩给政府!怎么“开始就有钱赚”,背后就是从中国的金融机构取得资金,从政府要到补贴,项目的施工要自己干,要有比市场更高的利润,项目运营不赚钱的时候就不运营!

比如国家对污水处理厂曾经有14-17%的补贴,相关银行也可以给80%的贷款,这贷款很多还是境外银行这样就可以得到95%左右的资金,名义上自己出资只有5%,但奥妙是工程自己干、设备自己进,这里的利润空间至少有10%,多的有20%,也就是说拿到项目就是利润了,哪里管以后怎么样?我们见到的结果就是,污水处理厂后来收费不处理,连北京为奥运修建的污水处理厂都有报道这样干,如果PPP项目是这个结果,干PPP意义何在?
清河污水处理厂大肆排污,在西环路与长城大街交叉口西200米东关桥下左侧有一个直径约1.5米的管道,排出灰色的污水
更进一步讲,搞PPP就是金融套利,PPP项目是私人资本参与,背后的外资也是私人资本嘛!而且PPP项目还允许外国贷款若干,他们的外国利率是接近0%的,而中国则有利差6%,他们投资PPP项目,看似投资,其实为贷款,PPP文件当中各种保护他们固定收益的条款,以这个条款与贷款无异,各种外国贷款被包装成PPP项目的投资,套取利差而外汇风险让国家承担!而这个套利是可以瞬间通过金融工具把利润变现的,不是政府想象的别人投资跑不了,可以像对中国富人那样“关门打狗”。通过贴现和净现值、掉期、保险、期货期权等,利差当时就基本可以拿走了,权益最终持有在外国大型金融机构手里。别以为没有问题不是政府负债,境外大型金融机构这样的投资是由国家的进出口信用保险的(中国的或外国的),一旦政府违约,尤其是按照前面说的那几种情况,就是外国政府赔付以后按照外交途径与我国交涉,这里面的风险更大了!本来政府搞PPP项目就是要降低政府的负债,现在的结果是PPP项目从政府的直接负债变成政府间接承担的外国债务,这隐含外债的风险更大,而且利差等利益被外国人赚取,原来的肉烂在锅里,现在是锅里的肉被外国人吃掉了!

现在地方政府搞PPP项目趋之若鹜还有另外一个原因,就是腐败的寻租空间,按照本文的扭曲操作,PPP项目是瞬间暴利的,而且是立项不久就实现的,在审批官员任期内全部完成,而且PPP项目由于是私人投资,对它的监督管理比政府融资平台下的政府项目宽松得多,决策权也给了私人机构,私人机构更有与腐败官员操作权利寻租的空间,因此地方爱干PPP项目的背后,也是有利益驱动的。更何况,最终的结果若还是政府承担责任,或者发现问题后,违反前面所说的契约精神进行干涉,那么随着中国改革开放深入,进一步国际化了以后,外国人就有口实对中国的海外投资对等操作,以往的思维会付出巨大的代价。综上所述,PPP项目是西方的产物,到中国有所水土不服,要搞PPP项目需要建立更完备的全社会契约精神共识,也需要封住腐败空间。扭曲的PPP项目如果有市场,那么劣币驱逐良币,真正的PPP项目一定就进展缓慢。我们对政府要大力开展PPP项目拉动经济是支持的,但问题一定要清楚,否则事情会走向反面。