英国ppp公私合作运行机制

  • 来源: | 2018年04月12日 04:26
摘要:

公私合作伙伴模式(Public Private Partnership,PPP)是政府通过特许经营协议与私人投资者合作提供基础设施服务的融资和经营方式。广义上的PPP概念涵盖了“建设-经营-转让”(Build-Operate-Transfer,BOT)和私人融资主导(Private Finance Initiative,PFI)等多种模式。PFI最早由英国在1992年提出,历经20多年的发展,已建立了完整的法律法规和项目实施规范,从中央到地方的各级政府都设立了专门的机构来辅导帮助相关的立项与实施。BOT模式在中国也已相当普遍,尽管国情有所不同,但是英国PFI的经验对我国地方政府的投融资体制改革仍具有一定的借鉴作用。英国PFI项目机制和流程概括而言,PFI项目核心机制在于政公府将一次性的基础设施建设支出变成在未来20~30年内分期支付。与政府债券融资不同之处在于,政府将建设风险和运营风险转移给私人投资者,只有在项目投入运营之后才开始支付费用,其角色相当于从公用服务提供者变成服务采购者。

公私合作伙伴模式(Public Private  Partnership,ppp)是政府通过特许经营协议与私人投资者合作提供基础设施服务的融资和经营方式。广义上的PPP概念涵盖了“建设-经营-转让”(Build-Operate-Transfer,bot)和私人融资主导(Private  Finance  Initiative,PFI)等多种模式。PFI最早由英国在1992年提出,历经20多年的发展,已建立了完整的法律法规和项目实施规范,从中央到地方的各级政府都设立了专门的机构来辅导帮助相关的立项与实施。bot模式在中国也已相当普遍,尽管国情有所不同,但是英国PFI的经验对我国地方政府的投融资体制改革仍具有一定的借鉴作用。

英国PFI项目机制和流程

概括而言,PFI项目核心机制在于政公府将一次性的基础设施建设支出变成在未来20~30年内分期支付。与政府债券融资不同之处在于,政府将建设风险和运营风险转移给私人投资者,只有在项目投入运营之后才开始支付费用,其角色相当于从公用服务提供者变成服务采购者。

PFI与BOT均在基础设施建设领域引入私人资本,由其负责建设和运营,降低项目建设初期政府的财政负担,并通过市场化的运营方式提高服务质量,但二者在基础设施类型、政府介入程度和设施的付费主体等方面有所差异。比如,在PFI模式下,项目更多地用于教育、医疗、垃圾处理和公共建筑等公共服务领域,政府可参股项目公司,项目的盈利性相对弱一些,政府是设施的付费主体;而BOT则在能源、供水和交通等领域广泛运用,付费主体除政府外,也可以是使用设施的公众。

一个典型的PFI项目需经历可行性分析、竞标、建设、运营和退出几个阶段。

可行性分析。各级政府或公共部门根据自身发展规划和需求进行可行性分析,确定可用于PFI模式的基础设施项目,并由财政部网站汇总公开发布,有意向的投资者均可按公开竞标信息参加竞标。主管的各级政府(包括中央政府和地方政府)相关部门负责对这些项目的初步方案、成本、维护和运营费用、预计效益、资金支持等进行评估,以确定该项目能否应用PFI模式。

竞标。在PFI项目中,有意向参与竞标的私人投资者需对项目进行详尽的尽职调查,提出完整的建设、运营、融资方案,通常还会组建一家特殊目的公司(SPV),以更有效满足各项招标要求,政府根据这些信息审核并确定最终竞标成功者,并与相关各方签订合约,明确各方权利义务。私人投资者首先需对项目进行尽职调查,聘请设计公司完成项目的初步设计,并与建设公司、运营公司和提供贷款的金融机构达成合作意向,再根据这些信息向政府提交详细的竞标书。政府在审核和确定竞标者的过程中,已能够看到项目未来远景,因而降低了不确定性。竞标成功后,私人投资者为PFI项目注册成立单独的项目公司(SPV),并在专业律师和顾问的参与下与包括政府机构或公共部门、建筑公司、运营服务公司等在内的各方参与者,签订众多合约,明确各方权利义务(见图1)。该过程一般耗时较长且所需法律费用较大。

建设。项目公司按合同计划负责开发建设,建设费用由私人投资者(股权投资者和债权投资者)承担,预算超支、延期完工等建设期风险也由私人投资者承担,政府在此阶段主要负责工程的协调和质量监督工作,无需负担任何费用和成本。项目签约后,项目公司按计划组织设计、安排承包商施工、聘请项目监理,完工后组织进行项目验收和试运营等工作。政府在该阶段的主要职能是依据合同提供各种支持、协调和监督。在项目建成投入运营之前,政府无需支付任何现金回报。

运营。项目进入运营阶段后,政府负责定期对项目的运营情况进行评估,在项目提供的公共服务达到合同中约定的标准后,政府将定期支付承诺的现金回报,并列入各级政府的财政预算内。PFI绝大多数是公共服务提供型,广泛用于医院、学校、监狱、道路养护、公共信息系统建设等领域。私人部门负责建设和运营公共设施,当提供的服务质量达到约定标准时,即可获得政府承诺的、长期而稳定的、经过通胀调整的现金回报,无需承担项目使用率的风险。对该类项目,政府扮演公共采购者的角色,当对服务质量满意时支付费用,若服务质量没有达到合同中的标准,将相应减少支付。

退出。项目可在二级市场出售,或待特许协议期满后无偿交付政府。PFI项目一级市场参与者有限,主要是行业企业、建筑公司和几家较大的专业财务投资者。近年来,可供投资者退出的二级市场成长迅速,从二级市场上直接购买已进入或接近进入运营阶段的项目无需承担竞标风险和建设风险。若没出售,通常在特许协议期满后项目需无偿交付政府,而政府在收回项目后仍需寻找接任者继续提供公共服务,政府通常会在特许协议期满前5~10年与使用情况良好的项目公司商讨续约事宜。针对部分PFI项目使用费存在不合理、无法及时响应公共部门对服务的新要求等不足,英国政府于2012年推出第二代PFI;PF2,旨在改善SPV  的股权结构,让政府部门作为少数股权投资者参与设立SPV公司,增强PPP项目中政府与私人部门的协作,强化政府的监督作用,提高资金使用效率并维护公共部门的权益。

英国PFI模式的优点有利于减轻财政负担。与政府依靠发债融资建设基础设施项目不同,PFI项目的建设由私人投资者主导,承担建设和运营风险,并获得一定的风险溢价。此前,政府在建设基础设施项目过程中,主要依靠对外债务融资解决资金不足的问题,而建设和后期运营仍由政府操作。在PFI项目中,政府的角色发生一定变化,相当于由项目提供者变成采购者。由于政府不承担建设风险和运营风险,因此也将相应承担更高的融资成本,以目前英国市场情况为例,发行政府(或地方政府)长期债务的成本约为2%~4%,而对于已投入运营的PFI项目,收益率最少也达到6%以上。

有利于促进投资主体多元化。由于PFI贷款以政府承诺支付的长期现金回报为担保,债权投资者贷款意愿较强,项目杠杆率普遍很高,通常为80%~90%。虽然金融危机后银行普遍紧缩银根,但基础设施投资基金、大型养老基金等债权投资者的加入为PFI项目提供了其他杠杆融资来源。贷款利率一般采用浮动基础利率加固定利差的方式确定,私人投资者通常会通过利率互换协议锁定利率风险。

政府与私人部门风险分配合理。由于在竞标阶段、建设阶段和运营阶段承担的风险各有不同,项目的收益率也会逐步降低。在竞标阶段,内部收益率一般为  10%~12%;项目稳定经营阶段的内部收益率一般会下降4~5个百分点。在现有PFI项目中,有很少一部分项目特许协议期不满20年或超过40年,绝大多数在25~35年。运营期结束后,项目将无偿交付政府部门,但运营设备等一些固定资产可在剔除相应折旧后出售给政府或接任者。

确保私人投资者“有利可图”。英国PFI项目的现金回报(Unitary  Charge)由公布项目需求并签订合同的各级政府或公共部门支付,纳入中央或地方财政预算由中央政府担保。PFI私人投资者承担基础设施运营期间发生的所有支出(包括运营成本、固定资产维护费用、融资成本等),剩余部分即为股权投资者收益。国防、大型交通设施等PFI项目一般由中央政府直接担保。另按法律规定,中央政府必须保证地方政府能够提供教育、医疗等服务,因此,一旦由于地方政府无力支付而造成上述服务无法正常提供时,中央政府必须介入提供财务支持,相当于中央政府提供间接担保。在项目运营期间,私人投资者获得政府稳定的、经过通胀调整的现金回报,每年的收益率(股权收益/初始股权投资)平均可达到6%~7%。由于贷款本金通常在项目结束前一至两年偿还完毕,在此期间股权投资者收益率甚至可达50%。

英国PFI的成功经验

完善的监督制衡机制和法规制度。在一般政府提供的基础设施项目中,政府全权负责建设和运营,既是项目提供者又是服务质量的评判者,公众缺乏对政府的有效监督和制衡,项目运营效率低下的情况普遍存在。而在PFI项目中,政府实质上是代表公众利益,对私人投资者的运作进行监督,并反映在支付的奖惩机制上,从而达到通过市场化的运营方式提高服务质量的目的。此外,英国已建立了针对PFI的一整套法律法规,从运作方针、相关的权利和责任、政府的审批机构、风险分担等方面对私人投资者权利加以保护。由于PFI项目持续时间较长,政府政策的一致性也是保障私人投资者的关键因素。

合理设定风险承担机制。PFI项目不确定因素很多,其间的风险难以准确判断。私人投资者的目标是追求高回报,同时也要求政府提供一定保证,因此设定合理的风险分担机制并在项目早期加以明确非常重要。一般来讲,政治风险和法律风险由政府承担,而建设风险和运营风险主要由私人投资者承担(见表1)。树立并维护透明公开的竞争机制和基于绩效的支付机制。PFI项目的公平性首先体现在招投标过程的透明性上,所有潜在项目均可以通过网站获得,一方面激励私人投资者的广泛参与,也可有效避免权力寻租现象的产生。在竞标过程中,所有参与者直至最终产生最后成功者的每阶段信息都会及时公开。项目在建设和运营阶段,其设计质量、工程进展以及管理过程始终置于公开评价和监督之中。承包商承担PFI项目的主要目的是获得盈利,因此PFI项目的奖惩机制主要反映在合同的支付机制上面。总体来说,在满足可用性之前,公共部门不支付任何款项;根据服务水平确定支付水平,未达到履约标准的产品和服务视情况扣减支付;公共部门按时进行支付,不得无故拖延付款。

良好的政治、法律、金融环境确保PFI项目顺利进行。首先,中央政府和地方政府具备良好信用。在PFI项目中,私人投资者负责融资建设项目,政府承诺在未来几十年中支付投资回报,其属性与长期政府债券类似。因此政府的信用是吸引私人投资者的关键,截至目前,英国所有PFI项目中尚没有发生公共部门无故拒绝支付的情况出现。其次,拥有健全的金融制度和资本市场。在英国,几乎所有PFI项目均采用了与特许协议期限相匹配的银行长期贷款作为融资方式之一,并利用利率掉期锁定融资成本,从而降低了再融资风险。成熟的公司债券市场也是PFI项目的另一个重要融资来源。2008年国际金融危机以前,PFI债券发行较为活跃,通常PFI项目发行的债券可获得BBB级以上的信用评级,尽管危机后债券发行量骤减,但仍是可供私人投资者考虑的融资方式之一。