PPP政策变迁与政策学习模式

  • 来源: | 2018年07月05日 10:54
摘要:

在政策变迁过程中,有哪些不同类型的政策学习模式?Howlett与Ramesh在整合各种有争议的定义基础上,从政策制定者与环境的关系视角归纳出“内生学习”和“外生学习”两种类型,分别对应于Rose提出的吸取教训型和Hall提出的社会学习型,即内生的、实用性的吸取教训(lesson drawing)模式和外生的、范式转变的社会学习(social learning)模式。前者是发生在一般政策网络之内的基于满意原则的局部调整,后者则是在更广泛的政策社群中发生的范式突变。[17]将这两种模式运用于实证研究的最典型的例子是对1980年代私有化运动的研究:许多学者认为,在那些年,不同国家私有化运动体现出社会学习模式的特征,并在这一过程中政策趋同性得到强化。

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一、问题的提出

PPP指的是政府与社会资本签订合约,共同合作,共担风险,完成公共服务项目。[1]2013年11月,党的十八届三中全会明确指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。[2]随后,中央各部委密集出台一系列的PPP推广政策。然而,PPP出现了“政策热、实践冷”的现象,一是PPP项目整体落地率不高。截至2016年9月末,财政部PPP示范项目库的全部入库项目10471个,仅有946个项目进入执行阶段,项目整体落地率仅为9%;[3]二是民间资本参与度不高。财政部官员表示目前参与PPP项目的社会资本主要是国有企业,国有企业对民间资本的“挤出效应”比较明显。

为何PPP“政策热、实践冷”?现有研究主要通过考察现行的PPP实践来回应这一问题,例如:PPP项目的高难度、政府部门间冲突、政企间不合理的风险分担机制以及政府信用风险导致民间资本参与的激励不足;此外,PPP的制度环境仍不健全,PPP适用的法律体系、税收制度、规制体系等尚未理顺,降低了民间资本参与的意愿。然而,与上述侧重解释“实践冷”的截面研究不同,本文试图从时间序列的角度关注“政策热”。我们认为,作为“实践冷”的对应面,对“政策热”的考察提供了理解政策制定者动机和策略的线索,能够帮助我们更好地解释“实践冷”;此外,要理解现阶段的“政策热”,必须将其放入一个长期的时间序列中,通过回溯一个完整的政策发展历史,来定义现阶段政策的特征。为此,政策变迁和政策学习理论提供了很好的观察视角。

政策变迁(policy change)是一个非常常见的政策现象。政策变迁或具有激进性,或仅仅是对早期政策的渐进式调整。[12][13]政策是如何变迁的?长久以来,都由冲突导向型理论来解释,这种理论关注冲突与权力,并将政策变迁归因于政府对社会压力的反应。[14]之后,有学者如Heclo开始从政策学习这一视角去关注知识的获取和利用,认为政策变迁的过程也是政策学习发生的过程。[15]政策学习的视角改变了原有的冲突导向理论视角下政策变迁过程中消极的政府角色,认为政策学习主体具有积极补充或更新执政合法性的动机,政策学习的发生得益于时间、地理、技术等亲近性或资源相似性。[16]

在政策变迁过程中,有哪些不同类型的政策学习模式?Howlett与Ramesh在整合各种有争议的定义基础上,从政策制定者与环境的关系视角归纳出“内生学习”和“外生学习”两种类型,分别对应于Rose提出的吸取教训型和Hall提出的社会学习型,即内生的、实用性的吸取教训(lesson drawing)模式和外生的、范式转变的社会学习(social learning)模式。前者是发生在一般政策网络之内的基于满意原则的局部调整,后者则是在更广泛的政策社群中发生的范式突变。[17]将这两种模式运用于实证研究的最典型的例子是对1980年代私有化运动的研究:许多学者认为,在那些年,不同国家私有化运动体现出社会学习模式的特征,并在这一过程中政策趋同性得到强化。

那么,从政策变迁和政策学习的视角来看,中国近几年井喷式的PPP“政策热”是否意味着PPP政策出现激进的政策变迁?中国PPP政策变迁的背后是吸取教训型还是社会学习型的政策学习模式?是否隐藏着解答PPP“实践冷”的线索?要回应这些问题,必须将视野拉长到1980年代至今的PPP政策发展过程当中。因此,本文的两个研究问题是:第一,自1980年代以来,中国的PPP政策经历了怎样的政策变迁过程?第二,PPP政策变迁的背后是怎样的政策学习模式?

二、PPP的三个政策时期:界定与分类

本文对PPP政策文本的筛选遵从如下原则:一是与PPP直接相关的“指导性政策”,例如《对外经济贸易部关于以bot方式吸收外商投资有关问题的通知》(1995)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(2014)等;二是不直接针对PPP发展,但从产权制度改革、投融资体制、财政预算体制等角度对PPP实际运作影响重大的“制度体制性政策”,例如《国务院关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》(1988)、《中华人民共和国政府采购法》(2003)等;三是通过否定某类发展模式进而为PPP发展创造空间的“否定肯定性政策”,例如《国务院关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》(2010)、《四部门关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(2012)等。当然,很多PPP政策是上述三类政策导向的结合体。根据以上原则,本文筛选后收集了1980年至2015年期间总共142个中央层面的PPP政策,包括法律、具有法律效力的命令(如中华人民共和国主席令、中共中央发文等)、行政法规、部门规章及其他规范性文件,形成本文的PPP政策文本库。

为了能够观察和比较这么长时间内的政策变迁,本文将1980-2015年间的政策文本数量分布与PPP项目数量分布相对照(见图1),以此划分PPP政策相对时期。从图1可以发现,迄今为止,中国PPP的项目数量经历了三波浪潮,第一波主要从1980年代初期到1990年代末;第二波主要从2000年初到2008年前后;第三波则始于2011年至今。这三波浪潮分别对应具有不同密集程度的政策时期:1980-1996为政策间断松散期,这一时期存在多个政策间断期(1983-1984年、1991-1994年)或间断点(1981年、1987年、1989年),即没有政策出台。其余时间PPP政策的出台时间也比较松散,多为每年一部或最多两部;1999-2005为政策低密集期,这一期间每年都有政策出台,7年间总计出台24部政策,呈现低密度的政策分布;2009至今为政策高密集期,截至2015年就出台了106部PPP相关政策,平均每年出台15部政策,其中2014年和2015年共出台87部,呈现高密度的政策分布(表1)。

三、PPP政策变迁:被动回应-积极推动-全面主导

(一)政策间断松散期(1980-1996):被动回应

在这一时期内,中央的PPP政策经历了一个被动回应地方PPP发展乱象的过程。

从政策的时代背景来看,这一时期经历了1980年代到1990年代狂热的地方招商引资热潮。许多地方政府寻求私人资本,尤其是外资(包括港资)对当地基础设施建设的注入。从1990年代开始,PPP当中的BOT类型大量地运用于许多地方基础设施项目建设当中。例如这一时期各地的BOT收费公路以及有名的BOT示范项目,如广西的来宾B电力项目、成都水厂和长沙电力项目。[21]因此,这一时期早期阶段的显著特征是地方的自发性和自主性。

与此同时,在这一时期的早期阶段,中央对PPP的政策主要集中在鼓励外资投入方面,在PPP的具体指导性政策方面则是一片空白。这一点反映在政策目标和发文类型上。从政策目标看,图1显示1980年代开始就出现PPP相关政策,例如1986年国务院的《关于鼓励外商投资的规定》。但直到1995年之前,这些政策都是粗线条和务虚的鼓励投资政策,对于吸收外商投资的招商、审批、执行等过程缺乏具体指导。此外,从发文部门类型看,在这一时期,发文数量最多的是国务院而非具体的行业部门(图2)。国务院的主办发文数量为9部,其次是计委和商务部,分别为2部和1部。这意味着这一时期早期的PPP相关政策并没有落实到具体的行业,仅仅停留在中央的宏观指导层面。

这一时期的中后期开始,缺乏政策约束和指导的地方PPP发展已经暴露出大量的问题。[22][23]这迫使中央必须做出回应。1995年后,中央相继出台具体的PPP政策来回应如火如荼的地方PPP/BOT热潮和乱象:1995年对外经济贸易合作部出台《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》;同年,国家计委、电力部、交通部联合出台《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。这些政策针对地方政府对项目开出无原则担保或承诺的问题以及特许权项目一哄而上的问题进行管制。换言之,中央第一部直接针对PPP实践的政策是在滞后于地方PPP实践一段时间后才出台的。并且,这一回应并非鼓励,而是限制。此后,受到1998年金融危机以及上述的中央对地方BOT的限制性政策,第一波PPP浪潮于1990年代末跌落。

(二)政策低密集期(1999-2005):积极推动

在这一时期,中央政府的PPP相关政策呈现出一个政府积极推动的状态,具体表现在大力推进城市公用事业的市场化和鼓励民间投资这两个方面。

1990年代末至2000年代中期,中国进入城镇化建设飞速发展时期,城市扩容带来有限的城市政府财政资金与迫切需要发展的城市基础设施和市政公用事业之间的矛盾。在此背景下,市场化成为一个可行的解决办法。2002年,建设部出台《关于加快市政公用行业市场化的意见的通知》;2004年,建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》。这些都成为当时城市公用事业市场化的标志性政策文件。与中国城镇化建设同步的另一个时代背景特征是中央开始大力度鼓励民间资本投资。2001年,计委出台《国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》,2004年国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》。这些前沿性的政策为民间资本投资的审批程序松绑,并允许更多行业领域向民间资本开放。2005年,国务院出台的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称旧三十六条)是第一个允许民间资本进入能源、通信、铁路、航空和石油业的中央政策,该意见还提出要进一步建设法律框架以支持民间资本投资、建设和运营公共基础设施领域。

这一时期的发文部门类型和政策目标也与第一个时期不同,反映出中央政府对PPP的态度从粗线条的框架指导转变为具体的推广和运用。从发文部门类型来看,建设部取代国务院成为这一时期的发文部门主力,建设部主办发文10部,其次才是国务院主办发文5部(图2)。这显示出这一时期对PPP的推动更多落实到具体的行业部门。从政策目标来看,与第一时期粗线条和大框架的鼓励投资政策不同,这一时期的政策目标开始关注PPP在具体的城市管理行业的运用,例如城市供水、污水处理、垃圾处理、城市轨道交通和管道煤气等行业。

中央对公用事业市场化和民间投资的鼓励政策,以及落实到具体行业部门的PPP指导政策对PPP项目发展起到推动性作用。从2000年初开始,PPP开始出现新一轮的浪潮,这一时期的PPP项目在操作上也更加国际化和复杂化。比较典型的PPP项目包括北京的奥运运动场所的建设,以及深圳的地铁四号线项目。此外,这一时期的PPP项目数量和投资额不断扩大,至2007年左右达到峰顶,直到遭遇2008年金融危机才缓落。

(三)政策高密集期(2009-2015):全面主导

这一时期的PPP政策特征是中央全面主导,力图掀起PPP的热潮。这与这一时期初期的积极财政政策和地方投融资平台导致的地方债务问题有很大关系。

2008年金融危机之后,PPP一直处于相对沉寂的状态,在2010年更是跌到10年来的谷底。从2008年开始,中央开始推出一系列刺激经济的积极财政政策,包括民间俗称的“四万亿”计划。积极财政政策尽管有一系列正面的刺激经济效果,但随之而来的一个负面结果是地方政府不加限制的投资。在积极财政政策以及GDP政绩驱动之下,许多地方政府通过建立地方投融资平台追求项目建设,导致了极度恶化的地方政府债务问题。如何化解地方政府债务、规范融资平台管理成为重大问题。2009-2012年国务院、银监会主导出台一系列规范地方政府融资平台管理的政策。2013年后,中央明确表示:将PPP作为化解地方政府债务问题、管理地方政府融资平台的重要手段。此后,中央PPP政策呈现出推广密集式、行业全面性和操作具体化的全面主导特征。

推广密集式反映在政策文本数量上。2014和2015年成为有史以来PPP相关政策出台数量最密集的时期,2014年出台28部,2015年出台58部。而在此之前,每年的PPP相关政策的出台量都是个位数,最多不超过8部。

行业全面性反映在发文部门类型上。区别于第一个时期的国务院主导和第二个时期的具体行业部门主导,在这个时期当中,发文部门呈现多样化:PPP政策通过财政部、发改委、国务院与民政部、工商总局、全国老龄工作委员会办公室、住建部、科技部、工业和信息化部、国土部、国家卫生计生委、体育总局、水利部、交通运输部、环保部、人力资源和社会保障部、农业部等联合发文的方式全行业推广;其中,财政部和发改委成为发文主力(财政部主办发文45部,发改委主办发文18部)(图2)。这意味着中央对运用PPP作为政策工具所经历的策略变化:从第一个时期国务院粗线条的政策指南转变为第二时期具体行业部门的政策工具,再到现在第三个时期转变为政府宏观调控经济和财政、解决紧迫社会问题的政策工具。

操作具体化反映在政策目标上。这一时期第一次出现用于推广或完善PPP实践的具体政策和应用细则,如2014年发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和同年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。中央通过这些具体政策和细则,从“识别-准备-采购-执行-移交”的全流程为PPP操作设定专业化条件。

中央高密集、全面和具体的PPP政策推动了第三波PPP浪潮的兴起。这一波浪潮始于2011年至今,因为刚兴起不久,还无法描述其完整的特征。但PPP政策的全面主导性是这一波浪潮区别于以往的显著特点,即以中央政策为指引,通过示范或推介项目来推动PPP项目发展。迄今为止,财政部和发改委已经分别设立多批PPP示范项目库,覆盖多个公共服务领域。

四、政策学习模式:吸取教训型还是社会学习型?

在梳理了PPP政策变迁过程的基础上,其背后有着怎样的政策学习模式同样值得关注。本文基于既有研究,对吸取教训型和社会学习型的政策学习模式在学习主体、发生条件、学习动因和学习目标上进行区分(表2)。

在学习主体上,吸取教训型发生于小规模的、集中的政策网络(policy network),其与社会主体的联系并不强烈,而社会学习则发生于大规模的、公共参与的政策社群(policy community),[27]-[31]公共参与为其主要特征;在发生条件上,如果政府组织能力高,但与社会行动主体的联系低,政府是占支配地位的行动主体,那么一种内生的“吸取教训”型就能发生。相反,如果政府组织能力高,同时政府与社会行动主体的联系也高,社会行动主体主导了政策子系统,则社会学习的条件就可能具备;[32]在学习动因上,吸取教训型的动力源自于政策网络的内部,社会学习型的动力更多来自于政策过程外部的大规模的政策社群;在学习目标上,吸取教训型的目标是学习某种具体政策工具,政策学习者更多以实用性的态度关注这一政策工具的在国内外的过往经验和教训,获得解决某些紧迫社会问题的实际建议,其本质是一种政策工具的借鉴和运用。而社会学习的目标是对政策工具所针对问题的反思和质疑,意味着意识形态、范式的根本性改变。

那么,根据以上的区分性特征,中国的PPP政策变迁过程中是否存在政策学习?中国的PPP政策学习倾向于吸取教训型还是社会学习型?

我们认为,这三个政策时期的政策变迁过程也是一个向过去经验和国际经验进行政策学习的过程。其一是汲取自身的过往教训。例如,在第一个政策时期初期,PPP项目中给予外商固定回报的优惠政策导致许多地方政府陷入财政负担、产生信用风险。基于这一教训,到了后期,中央相继出台政策清理此类优惠政策,也因此推动了从鼓励外商投资到鼓励民间投资的政策变迁;其二是汲取国际经验。这在第三个政策时期尤其明显。这一时期的PPP政策文本中第一次出现各种直接借鉴英国的物有所值评价(VFM)、财力论证的操作程序,以及法国特许经营模式等的操作化细则,以规范地方政府对PPP的运作。

但另一方面,我们认为,从学习主体、发起条件、学习目标和动因的区分性特征来看,迄今为止,以上所呈现的政策学习更多倾向于吸取教训型,而非社会学习型。

首先,在学习主体上,PPP的政策学习更多发生于由政府部门主导的小规模政策网络当中,而非来自于有民间资本参与的大的政策社群。在发生条件上,PPP的政策学习过程呈现出高度的政府组织动员能力和较低的社会参与度。在第三个政策时期的“政策热”当中,中央政府以强大的动员能力采取常用的密集政策出台、设立试点项目和激励地方政府的方式来推广PPP。国有企业成为主要的参与者,民间资本作为社会主体并未发挥大的影响力,也非主要的参与者。这与这两年来固投领域的“国进民退”现象一致。①

再者,在学习动因和学习目标上,PPP的政策学习也呈现出吸取教训而非社会学习模式的特征,即政府对PPP的政策学习更多局限于政策(融资)工具层面的学习,而非对治理范式的学习。

一是从政策文本给出的PPP概念来看,PPP被理解为融资概念而非治理概念。PPP直译为公私伙伴关系,或公私部门合作,其概念强调“伙伴”和“合作”,是治理理念的典型反映。但是,尽管中国的PPP实践从1980年代就已经出现,但在第一和第二个政策时期的政策文本中,都从未出现过PPP的名称,而是以合资、BOT、特许经营这样的PPP具体类型来指代PPP,强调其融资的特征。直到2014年发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和同年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,才正式出现PPP这一名称。这意味着,尽管实践先行,但在政策层面上,直到近期,中国的PPP才实现与国际通用概念的对接,这也意味着更积极和直接地接受治理理念的政策学习在将来才有可能发生。其次,有趣的是,PPP在官方政策文本中被翻译为“政府与社会资本合作”,使用“社会资本”而非“私人部门”来指代“private”,这显示出政策将PPP理解为合作方带来资本的融资概念,而非private sector本身所体现的合作伙伴(partner)的治理意义。同时,“社会资本”的说法模糊了私人资本和国有资本的区别,将国有企业这一有争议性的公共部门也纳入实践,这与PPP的国际通用概念中强调政府与私人部门合作的治理内涵背道而驰。

二是从政策文本的标题和内容所反映的PPP政策性质来看,PPP被当做是融资政策而非治理政策。本文首先提取三个时期的政策标题内容进行分析,发现“投资”或“资本”一词是各个时期PPP政策标题中的关键词。在第一个时期,强调外商投资,在第二个时期,强调城市公用事业领域的投资和融资,到了第三个时期,则凸显“社会资本”的概念。资本词汇在政策标题中的大量运用,反映出长期以来PPP政策的投融资政策属性。其次,本文提炼政策文本中提及的政策目标之后发现,三个时期的PPP政策学习的目标都是为了解决紧迫的融资问题,尤其到了第三个政策高密集期,许多PPP政策文本内容直接表达出将PPP作为清理融资平台、化解地方债务问题的工具性功能。然而,至今未有PPP政策文本针对公众参与缺乏、政企关系不平等、政府部门冲突和能力低效等公认的PPP治理问题,给出具体举措。

五、结论与讨论

本文研究发现:首先,自1980年代以来,中国的PPP政策经历了“被动回应-积极推动-全面主导”变迁过程。PPP的政策变迁是条件性、阶段性的。在实施积极财政政策的情境下,PPP工具被搁置。在公共财政建设资金紧张或地方债务问题严重之时,PPP工具则被重拾,并且使用范围不断扩大、使用力度不断强化;其次,PPP的政策学习模式更多是吸取教训型,仍鲜有证据显示出社会学习型的特征。尽管一直在学习过去经验和国际经验,但这种政策学习一直局限在相对封闭的政策网络内,只是阶段性地动员了部分群体,社会与市场并未发挥大的作用。并且,学习的目标更多指向PPP作为融资政策工具的实用性,而非PPP所能推动的治理结构转型。因此,政策的排斥性和工具性降低了民间资本参与PPP项目的意愿与信心,部分导致了中国PPP“政策热、实践冷”的现象。

此外,为什么中国的PPP政策学习更多是源于内生的、实用性的吸取教训型,而非外生的的社会学习型?这一问题超出本文的文本分析方法的界限,但我们初步认为,长期以来,中央政策对PPP的工具性理解、地方政府在政绩竞争驱动下的政策执行、不同政府部门在PPP项目过程中的碎片化利益、以及民间资本和公众在政策过程中的弱势都是PPP的社会学习模式难以开始的原因。因此,要形成社会学习的模式,不仅依靠PPP政策本身的改变,更多要靠各项配套政策的长期合力推动。值得肯定的是,目前许多政策已经释放出治理结构改革的信号,例如中央的简政放权政策和行政审批制度改革的推进、以及对新型政商关系的建设,这些都有望从整体治理环境上为PPP形成社会学习模式创造条件,进而摆脱“政策热、实践冷”的矛盾。