南昌市推广政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)下篇

  • 来源: | 2018年08月08日 10:18
摘要:

参照《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》,项目合作合同具体应包括:总则、合同主体、合作关系、投资计划及融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交财产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约责任、争议解决方式、各方认为应约定的其他事项。经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目三类项目合同的区别在一些特定条款约定中应得以体现。

五、PPP项目合同的主要内容

参照《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》,项目合作合同具体应包括:总则、合同主体、合作关系、投资计划及融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交财产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约责任、争议解决方式、各方认为应约定的其他事项。经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目三类项目合同的区别在一些特定条款约定中应得以体现。

经营性项目:主要是指可以通过政府授予特许经营权方式推进的项目。政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP项目公司按特许经营管理相关法规,在项目合作合同框架下签订特许经营协议。特许经营协议应包括:特许经营内容、范围及期限、产品和服务标准、价格、收费的确定方法及调整机制、设施的权属与处置、设施维护和更新改造、安全管理、履约担保、特许经营权的终止、变更及临时接管、违约责任、争议解决方式、双方认为应约定的其他事项。

准经营性项目:主要是指对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。通过政府授予特许经营权附加部分补贴,则要在特许经营协议中明确约定补贴的确定方法及调整机制,通过股权合作方式推进项目实施,则应在项目合作合同的合同主体部分明确政府出资人代表、投资金额、出资方式等,政府股份享有的分配收益,如是否享有与其他股东同等的权益,在利润分配顺序上是否予以优先安排等,政府股东代表在项目公司法人治理结构中的特殊安排,如在特定事项上是否拥有否决权等。

非经营性项目:主要是指依靠政府付费回收投资成本的项目。此类项目可以通过政府购买服务方式推进,在项目合作合同中应根据《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综【2014】96号)文件要求,明确政府购买服务应遵循的原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式及程序等。

项目合作合同和特许经营协议等其他相关合同应报市财政局备案。

六、PPP项目的回报机制

政府与社会资本合作是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,社会资本通过使用者付费和必要的政府补贴获得合理投资回报。回报机制遵循收益合理共享、风险合理分担,切实考虑社会资本的合理收益的原则。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮,项目合作周期原则上为10年30年。设立PPP项目专项资金,用于PPP项目前期开发费用补助、PPP项目补贴、融资担保补助、融资贷款贴息、项目注资参股。市财政局将政府财政补贴PPP项目支出纳入本级政府财政预算,并在中长期财政规划中统筹考虑。

(一)建立定价调价机制。做好项目收费价格管理,稳步推进价格市场化改革,按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则,加强投资成本和服务成本时效性监测,建立定期审价制度,健全公共产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制。物价部门要做好价格监管工作,防止项目法人随意提价损害公共利益。

(二)实行损益分担机制。对通过价格调整收入能覆盖成本和合理收益,超出社会资本合理收益的部分,政府与社会资本应合理分享。对于亏损部分,政府和社会资本也应该按照事先的协议合理分摊。

(三)完善政府补贴制度。财政补贴重点对通过价格政策的合理调整,收入仍不能达到成本和合理收益,但社会效益较好的PPP项目,市政府可以给予财政补贴。对通过价格政策的合理调整,收入仍不能覆盖成本和合理收益,或无收入覆盖成本和合理收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,市政府给予政府补贴。建立动态补贴机制,政府补贴调整由市财政局以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、融资成本、社会资本合理收益率等因素提出补贴意见,并报市政府批准。政府补贴方式可以是货币补贴,也可以是土地及上盖物业开发、广告经营等资源配置。

七、合作项目的退出机制

(一)合作项目的退出和介入条件。合作项目发生以下情况可以退出:因不可抗力因素导致合同无法履行;合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行;社会资本主体破产清算或发生类似情况;合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改,项目合同仍无法履行,项目需提前终止退出。

(二)合作项目退出的流程。发生合作项目退出情况时,项目主管部门、项目实施机构会同市重点办制定退出方案,报市政府批准,并做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任,包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目主管部门、市重点办要依托各类产权和股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

八、推广运用ppp模式的保障机制

(一)加强组织领导。建立南昌市推广政府与社会资本合作(PPP)模式工作领导小组,由常务副市长任领导小组组长,市政府分管副秘书长、市发改委、市财政局、市重点办主要领导任领导小组副组长,市财政、发改、重点办、建委、工信、国土、规划、交通运输、环保、水务、卫计、民政、审计、物价、金融办、法制办、行政服务中心、工商联等为领导小组成员单位,领导小组下设办公室,市政府副秘书长任办公室主任、市财政局局长任办公室常务副主任,负责办公室日常工作。市发改委成立PPP项目对接办,负责采取政府发起和社会发起等方式,征集遴选ppp合作项目,建立南昌市PPP模式运用项目储备库。市财政局成立ppp管理中心,主要职责包括全市PPP项目的协调调度及政策研究,合作项目的信息发布、采购招标、评估和验证、项目建设成本和运营成本的评审、建立并执行项目回报机制、项目风险监管和绩效评价、第三方专业机构库及专家库的建设和管理及领导小组日常工作。市重点办成立项目推进办,作为项目实施主体的牵头部门,会同市发改、财政、建委、规划、国土、物价、金融办、行政服务中心等部门建立工作协调机制,按照部门联动、分工明确、协调推进要求,负责项目实施、监管和移交等工作。

(二)强化政策支持。为保障政府和社会资本积极稳妥推进,进一步明确PPP项目操作规则。一是研究出台《南昌市政府投资支持社会投资项目管理办法》,优化政府投资方向,通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式,优先支持引入社会资本的项目。合理分配政府投资资金,优先保障配套投入,确保PPP项目如期、高效投产运营。二是研究出台《南昌市PPP项目行政审批实施细则》,联合有关部门建立并联审批机制,在科学论证、遵守程序的基础上,加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。三是研究出台《南昌市PPP项目工程建设招投标实施细则》,优先支持PPP项目工程建设招投标,努力提高各部门服务质量。四是研究出台《南昌市PPP项目遴选和评价实施细则》,畅通PPP项目政府发起和社会发起两条渠道,建立完善PPP项目储备库。五是研究出台《南昌市PPP项目信贷支持金融服务实施细则》,鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。六是《南昌市PPP项目绩效评价管理办法》。七是研究出台《南昌市PPP项目政府采购操作流程》,通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作,从机制上保障项目对投资者的合理回报。八是研究出台《南昌市PPP项目运营、监管和退出管理办法》。九是探索建立社会资本优先分红,优先退出机制,PPP项目合同中约定给予社会资本方分红优先、退出优先的权利。

(三)创造公平环境。按照诚信践诺的要求,加强全社会信用体系建设,保障政府和社会资本合作顺利推进。依法行政,防止不当干预和地方保护,认真履约,及时兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律,提高诚信经营意识。严格遵守相关法律法规规定,确保PPP模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求,及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等,实现行政审批标准化。贯彻公平竞争的理念,让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。行业主管部门要加强行业监管,设定技术规范,明确行业标准、服务质量和监管细则,保障社会资本稳定运营。

(四)加强项目监管。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理,建立履约管理、行政监管和社会监督三位一体的监管架构,优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上,充分保证政府方合理的监督权和介入权,以加强对社会资本的履约管理。与此同时,依法严格履行行政管理职能,建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

(五)做好宣传引导。在全市范围内广泛宣传推广PPP模式的意义,做好政策解读,加强舆论引导,组织各类PPP项目培训指导,主动回应社会关切,充分调动社会参与的积极性。研究出台《南昌市PPP项目信息公开管理办法》,按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开,定期发布南昌市推广运用PPP模式项目信息,自觉接受社会监督,妥善处理涉及项目的社会、经济纠纷,充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。