《PPP物有所值评价指引(试行)》动了谁的“奶酪”?

  • 来源: | 2018年08月10日 08:58
摘要:

去年底,财政部颁布《PPP物有所值评价指引(试行)》,无疑在ppp业内扔下了一颗重磅炸弹,给众多的PPP研究、实操者在新的一年里去实践PPP,留下了无尽的想象空间。回顾2014年底,财政部和发改委在年底先后向社会发布了《PPP项目合同指南(试行)》【(2014)财金113号】、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》【(2014)发改投资2714号】,一时间,令业界无所适从,直到国办发(2015)42号文发布,才尘埃落定。

去年底,财政部颁布《ppp物有所值评价指引(试行)》,无疑在ppp业内扔下了一颗重磅炸弹,给众多的PPP研究、实操者在新的一年里去实践PPP,留下了无尽的想象空间。

回顾2014年底,财政部和发改委在年底先后向社会发布了《PPP项目合同指南(试行)》【(2014)财金113号】、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》【(2014)发改投资2714号】,一时间,令业界无所适从,直到国办发(2015)42号文发布,才尘埃落定。此次财政部又是在年底颁布PPP新政——《PPP物有所值评价指引(试行)》,发改委会有何反应?这究竟动了谁的“奶酪”?笔者认为,对这一问题进行探索,无疑有助于PPP的实践者在新的一年里,将中央的精神直接带入实际工作中去,可以加快推进PPP的步伐,提高效率。

《PPP物有所值评价指引(试行)》总共六章三十条。可以说指引的思路和对ppp操作模式的设计与财政部财金(2014)113号文一脉相承,而财金(2014)113号文的起草依据为国务院国发(2014)43号文。再看发改委,国发(2014)43号文发布之后,发改委没有发布任何落实该文的文件。只是在国发(2014)60号文发布之后,发改委才出台发改投资(2014)2724号文予以落实。国办发(2015)42号文对国发(2014)43号文的妥协,不难察觉发改委诉求的声音。而今财政部高调发布《PPP物有所值评价指引(试行)》,可以说是PPP经过一年的实践后,国发(2014)43号文强势回归。

《PPP物有所值评价指引(试行)》是PPP项目操作的风向标。所有希望通过PPP物有所值评价的项目,都必须按照指引的要求准备资料。指引第八条规定:“物有所值评价资料主要包括:(初步)实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建会改建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等。”而在财金113号文中,对物有所值提交的资料规定为:“新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目因应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。”

从内容上看,指引所要求提供的进行物有所值评价的资料更完整,更能够使物有所值评价具有科学性。从资料的排序上看,“实施方案”由先前的最后排到了第一,而先前占据第一位置的“可行性研究报告”则排到了尾部。在政府传统投资模式下,可行性研究报告是项目启动不可逾越的一份资料,由投资(咨询)机构编制。投资(咨询)机构设立能否取得投资咨询资质,由发改委批准;具有资质的投资咨询机构是否具备为发改委提供投资咨询服务的资格,也由发改委决定。因此,投资(咨询)机构成了发改委一手“栽培”的组织。PPP施行一年,投资(咨询)机构编制的可行性研究报告在PPP物有所值资料中排序的降低,笔者认为一则是发改委在PPP事务中影响力不断下降的结果,二则是投资(咨询)机构编制的可行性研究报告回到了市场为其排序的位置。

PPP与传统的政府投资有着本质的不同,不同点在于ppp投资主体是社会资本而政府传统投资主体是政府。社会资本对自身投资的可行性具有先天的敏感性,不是所谓具有“资质”的投资(咨询)机构所能洞察。政府投资项目缺乏商业行为的原动力,其自行规划、自行投资、自行建设、自行验收、自行运营、自行养护的模式,使得可行性研究报告失去了接受市场洗礼的机会,在此环境下成长起来的队伍,在市场经济的大潮中湮灭也就不足为奇。由此,指引第二十二条规定:“定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融专家等经济方面专家,以及行业、工程技术项目管理和法律方面的专家等。”其中,不含投资(咨询)专家,也就不难理解。

推广PPP不是简单的引进一种新的投资模式,更重要的是要推动政府机制的变革,这是43号文的精神。在本轮推进PPP过程中,可以看到财政部一直致力于43号文的贯彻。削弱、消除传统的可行性研究报告在PPP项目中的权重,笔者认为是财政部落实43号文的具体举措。接下来,谁会成为PPP实施方案编制的主角?相信在资产评估、会计、金融、工程技术、项目管理、法律专家中,市场不久将会做出正确选择。