青海省人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见 青政〔2016〕43号

  • 来源: | 2018年09月14日 02:23
摘要:

为加快转变政府职能,创新公共服务供给机制,培育经济增长内生动力,根据国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,结合我省实际,就在公共服务领域推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称ppp)模式,提出以下实施意见。

青海省人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

青政〔2016〕43号

各市、自治州人民政府,省政府各委、办、厅、局:

为加快转变政府职能,创新公共服务供给机制,培育经济增长内生动力,根据国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,结合我省实际,就在公共服务领域推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称ppp)模式,提出以下实施意见。

一、充分认识推广ppp模式的必要性和重要性

PPP模式,是政府通过竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,以特许经营、购买服务、股权合作等方式,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。

推广PPP模式,是贯彻落实十八届三中全会精神,改进政府公共服务,推进国家治理体系与治理能力现代化的内在要求;是创新公共服务供给机制和投入方式,支持新型城镇化建设的重要举措;是推进重点领域投融资体制改革、增强经济增长内生动力的重要手段,是稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要途径。运用PPP模式,社会资本是项目设计、建设和运营的主体,政府是监督者和合作者,有利于减少政府对微观事务的直接参与,促进政府职能转变;国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业均可参与提供公共服务,有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力;政府由直接投资“补建设”向间接投入“补运营”转变,有效减轻当期财政支出压力,有利于完善财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益。

二、明确基本原则和目标要求

(一)基本原则

依法合规,公开透明。建立健全法规制度体系,保护参与各方合法权益;明晰权责关系,确保项目规范实施;依法公开PPP项目重要信息,切实保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。

重诺履约,公众受益。树立契约理念,坚持平等协商、互惠互利,诚实守信、严格履约,利益共享、风险分担。鼓励竞争和创新,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,建立健全合作项目绩效考核和收益分配机制,确保项目可持续经营和社会资本回报合理,实现公共利益最大化。

试点先行,有序推进。充分调动各部门、行业积极性,鼓励各地因地制宜、结合自身实际选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的项目开展试点,既积极推进,又谨慎稳妥,要与政府的财力和管理能力相匹配,确保有序推进,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾。

加强监管,注重实效。加强政府监管,明确全生命周期管理要求,规范项目采购,细化合同管理,确保项目规范实施。

(二)目标要求。立足于青海实际,加强和改善公共服务,形成有效促进推广PPP模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP市场。按照试点先行、先易后难、循序渐进、稳步推进的工作思路,加快推动项目落地实施,建设一批可复制、可推广、可借鉴的示范项目。在新建公共服务项目中,逐步增加使用PPP模式的比例。

三、合理界定推广领域和运作方式

(三)推广领域。根据区域经济社会发展状况,选择市场化程度相对较高、项目费价调整机制灵活、投资规模较大、需求长期稳定的项目。重点关注以下领域:基础设施,包括能源(电厂及电网建设、天然气输送管道及气站建设、集中供热、新能源汽车充电设施等)、交通(收费公路、铁路、机场等)、水利(综合水利枢纽、河湖堤防整治等)等。公用事业,包括市政公用(供电、供水、供气、通信、城市道路、地下综合管廊、城市供排水管网等)、公共交通(轨道交通、城市公交及场站、公共停车场等)、环境保护(污水处理、固废处理、垃圾发电、流域治理、湿地建设、饮用水源综合整治、农村环境综合治理等)等。农林和社会事业,包括农业(农业灌溉、农村供水、农产品物流等)、林业(现代林业产业基地、生态公益林、造林等)、保障性安居工程(公共租赁住房等)、医疗卫生(公立医院延伸发展等)、养老(非盈利养老机构等)、教育(学前教育、职业教育等)、文化(文化馆、体育场馆、图书馆等)、旅游设施等。

能源、交通运输、水利、环境保护、城镇基础设施等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。政府存量债务中的上述项目,也要积极推广PPP模式。

(四)运作方式。对新建PPP项目,根据项目生命周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府投入办法等因素,合理选择建设—运营—移交(bot)、建设—拥有—运营(BOO)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、委托运营等运作方式。对地方政府融资平台存量项目,积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式转型为PPP项目,引入社会资本参与项目改造和运营。对转型项目必须依法进行资产评估,合理确定转让价格,防止国有资产流失。

四、规范项目遴选和管理工作

(五)建立项目遴选机制。各地财政、发展改革部门会同相关职能部门对征集的PPP项目认真开展评估、论证等筛选工作,确定备选项目,制定PPP项目年度和中期开发计划,建立动态管理、滚动实施、批次推进的PPP项目储备库。财政部门会同行业主管部门对入库项目组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证工作,并将本级政府负有支付责任的项目资金纳入年度预算、中长期财政规划预算安排。

(六)严格项目识别认定。根据项目所在区域经济社会发展状况,选择确定在本区域具有引领效应、投资规模相对较大、社会资本占比较高的项目推广使用PPP模式。项目可通过特许经营收费、政府补助、项目经营性收入等多种方式获得持续稳定现金流,优先选择社会需求长期稳定、主要由使用者付费、收费能够覆盖投资成本的项目。按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则,根据项目运营成本、产出质量、收益水平等因素,合理确定公共服务价格,并根据投资成本、服务成本和市场变化,建立灵活有效费价调整机制。科学识别和测算股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等各项财政支出责任。

(七)认真做好前期准备。各级政府或其指定的有关行业主管部门或事业单位可作为项目实施机构,实施机构根据项目前期论证情况组织编制项目实施方案,报同级政府批准,并报上级行业主管部门备案。实施方案应明确项目的经济技术指标、关键绩效指标、风险分配框架、经营服务标准、投资估算构成、投资回报方式、所需财政补贴以及运作方式、交易架构、合同体系、融资方案、费价确定及调整方式、监管架构等核心事项,确定社会资本选择条件和方式。必要时可委托专业咨询机构等社会力量参与编制,以提高项目决策的科学化和管理的专业化水平。

(八)规范选择合作伙伴。各级行业主管部门应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规,充分考虑PPP项目时间跨度较长、供求参数变动、收益来源多样、合同关系复杂、价格并非唯一核心要素等要求,综合评估社会资本的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信用状况等,通过政府采购方式,规范有关程序,慎重选择诚实守信的社会资本合作者。合作各方应按照依法合规、平等协商原则签订项目合同,合理确定各方权利、责任和义务,明确项目融资安排、收益风险分配、收费定价调整、政府支付、合同修订、违约责任、争议解决、退出机制等权责关系。

(九)切实加强运行管理。项目合作各方可依法设立项目公司,按照现代企业制度要求,建立健全法人治理结构,依法经营管理,认真履行项目融资、建设、运营、维护等合同义务,加强施工管理,确保公共服务供给的质量、效率和可持续性。相关职能部门按照规定履行监管职责,认真开展绩效评价。鼓励推进第三方评价,将项目绩效目标实现程度、运营管理质量、资金使用效率、公共服务水平等纳入绩效评价范围,评价结果向社会公示,并作为费价标准和财政补贴调整的依据。

(十)及时组织项目移交。PPP期满后,各级行业主管部门要严格按照合同约定,及时组织移交资产的性能测试、资产评估、资产交割和登记入账、财务报告等工作,妥善做好项目移交。社会资本投资主体应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。项目移交完成后,财政部门应组织相关部门对项目产出、成本效益、模式运用、监管成效、可持续性、公众满意度等进行后评价,并将评价结果作为完善PPP模式制度体系的重要参考。

五、着力强化政策制度保障

(十一)健全管理制度体系。省级财政、发展改革部门要围绕规范项目运作要求,健全管理制度体系,制定项目实施操作指南和分行业、分领域的标准化合同文本,建立咨询机构(专家库)名录和项目信息管理等规章制度,指导各地开展工作。市(州)、县级财政、发展改革部门要会同相关行业主管部门结合自身工作实际,完善管理细则,围绕项目全生命周期管理要求,规范项目采购程序方法,加强项目合同管理,稳步推进项目绩效评价;围绕健全风险防范机制要求,强化财政承受能力论证和物有所值评价,建立统一的项目名录管理和财政支出统计监测制度;围绕做好预算保障工作要求,研究建立跨年度预算平衡机制和动态调整机制,实施中期财政规划管理。

(十二)简化项目审批流程。进一步减少审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,提高审查工作效率。发展改革、国土资源、环境保护、水利、住房城乡建设等审批服务部门要主动加强服务,对项目单位根据项目合同依法办理的规划选址、建设用地和项目核准(或审批)等相关手续要简化办理程序,在实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

(十三)完善财税支持政策。认真落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策,推动PPP项目实施。各级财政部门要创新专项转移支付资金分配机制,优化调整资金使用方向,逐步从“补建设”向“补运营”转变,综合采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式,优先支持PPP项目。省级财政在确保风险可控前提下,发挥财政资金的导向作用,与金融机构共同发起设立PPP融资支持基金,支持各地实施PPP项目。

(十四)保障项目合理用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市(州)、县政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经同级人民政府批准后实施。

(十五)健全价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果,以及项目提供公共服务的社会平均成本、市场供求关系、社会承受能力等因素,健全公共服务价格调整机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、受益公众和有关部门意见,确保定价调价科学合理。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。

(十六)创新金融服务模式。金融机构应创新符合PPP模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为PPP项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,参与PPP项目,引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目,鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。

(十七)建立风险防范机制。各地要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对PPP项目进行财政承受能力论证,在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的负担。按照国务院和省政府加强地方政府性债务管理的要求,认真甄别筛选融资平台公司存量项目,积极推广PPP模式,减少政府性债务负担。明确政府对社会资本投资人或项目公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担社会资本投资人或项目公司的偿债责任。

(十八)建立多层次监管体系。建立政府部门、受益公众共同参与的综合性评价体系,以及事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后绩效评价的全生命周期绩效管理机制。各行业主管部门要加强项目监管,设定技术规范,明确行业标准、服务质量和监管细则,对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、服务质量、公众满意度等进行绩效评价。依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。

(十九)构建良好法治环境。各地、各部门要严格遵守相关法律法规规定,贯彻公平竞争理念,依法行政、规范执法,让不同所有制企业享受公平的市场准入和政策优惠。立足本地、本行业实际,在现有法律法规制度框架下,探索出台地方性法规和规范性文件,健全法规体系,着力解决PPP项目实际运作与现行法律之间的衔接协调问题,规范政府和社会资本的责权利关系,明确政府出资的法律依据、出资性质和相关部门的监督管理责任,为PPP模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。

六、切实加强组织领导

(二十)强化组织协调。各级政府及各部门各单位要高度重视并积极适应这一新的运作模式。省政府PPP模式推广运用工作协调领导小组统一协调部署全省PPP模式推广运用工作,各有关部门要密切配合,完善政策措施,统筹推广项目工作。省财政厅负责领导小组办公室相关事务,具体负责政策制定、项目物有所值评价和财政承受能力论证、融资支持、信息管理、监督检查等职责。省发展改革委负责特许经营、价格调整的指导和协调工作,并会同财政部门做好统筹规划、项目遴选、业务指导等工作。各行业主管部门负责PPP项目的发起、行业标准的制定、市场监管等职责。各级政府要切实承担起推广PPP工作主体责任,各市(州)和县都要尽快选定项目开展试点。

(二十一)注重总结经验。要结合PPP模式推广,抓好示范项目,及时从政策落实、项目选择、方案设计、前期工作、社会资本选择和合同履行等方面认真做好经验总结与推广,发挥好示范带动作用。进一步强化项目管理,切实把好项目方案审核关和项目运作监督关,逐步形成科学合理、全面规范、切实可行的工作机制,确保PPP工作规范有序推进。

(二十二)重视能力建设。各地各部门要加强项目实施能力建设,建立咨询、法律、投资、财务等专家库,为项目推进提供智力支持,借助专业咨询顾问机构的力量,提升PPP管理工作的科学性、规范性和操作性。鼓励各行业主管部门和各类市场主体引进各类资源,依托专业力量,通过多种形式,分行业、分层次、全方位开展业务人员培训,加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制,努力建设一支高素质的专业人才队伍。

(二十三)加强宣传引导。要充分利用各类媒体,采取多种形式做好政策解读和成果推广,增强宣传教育的针对性、广泛性和有效性,增进政府、社会和市场主体共识,营造推广运用PPP模式的良好舆论环境。同时,要按照规定积极主动做好有关政策和项目实施过程的信息公开,自觉接受社会监督。

本意见自2016年6月11日起执行,有效期至2021年6月10日。

青海省人民政府

2016年5月11日