陕西省财政厅关于推进政府和社会资本合作工作有关问题的通知 (陕财办金〔2015〕2号)

  • 来源: | 2018年09月17日 04:54
摘要:

政府和社会资本合作是指在基础设施及公共服务领域,政府和社会资本建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

陕西省财政厅关于推进政府和社会资本合作工作有关问题的通知

(陕财办金〔2015〕2号)

各设区市、杨凌示范区、西咸新区、韩城市、省管县财政局:

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神,根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号),在全省积极推广政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership,以下简称PPP)模式,扩大基础设施和公用事业建设的投融资渠道,提高公共产品供给质量和效率,现就有关问题通知如下:

一、统一思想,充分认识推进PPP工作的重要意义

政府和社会资本合作是指在基础设施及公共服务领域,政府和社会资本建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

(一)推进PPP工作,是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过ppp模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,有利于整合社会资源,盘活社会存量资本,激发民间投资活力,拓展企业发展空间,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级。

(二)推进PPP工作,是加快转变政府职能、提升政府治理能力的一次体制机制变革。规范的PPP模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合,提高公共服务的效率与质量。PPP模式要求平等参与、公开透明,政府和社会资本按照合同办事,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变,体现现代政府治理理念。

(三)推进PPP工作,是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求,现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。PPP模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。同时,财政部为了打造一批示范项目,对于先行示范的项目,将利用现有专项转移支付资金渠道,提供资本投入支持。

二、开展试点,积极稳妥做好PPP模式推广工作

当前推进PPP工作,首先要做好制度设计和政策安排,明确适宜开展PPP试点的项目范围、项目管理、财政支持等事宜。

(一)明确项目范围。适宜开展PPP试点的项目范围,包括以下城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施、大型体育场馆、公共文化设施等。优先选择收费定价机制透明,有稳定的现金流收入,长期合同关系比较明确的项目。在建或已建成的项目,形成地方政府专项债务的,也可以引入PPP模式,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营,以化解政府债务、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

(二)开展项目试点。市、县财政部门要向本级政府和相关行业主管部门大力宣传PPP模式的理念和方法,按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则,科学评估公共服务需求,在适宜开展PPP试点的项目范围内,探索运用规范的PPP模式,新建或改造一批基础设施及公共服务项目。

(三)做好项目储备。市、县财政部门应会同相关职能部门按照本地区基础设施和公用事业建设需要,兼顾资金有效配置及项目合理布局,做好本地区PPP项目的规划及储备。省财政厅建立全省项目储备库,储备省本级项目及投资达到一定规模的市县项目。市、县财政部门应及时将本地区储备的项目报送省财政厅备案,以便列入全省项目储备库。省财政将统筹考虑项目成熟度、可示范性等因素,在全省范围内选择有一定付费基础的项目进行试点。

(四)完善支持政策。对列入省级PPP试点的项目,省财政将从开展宣传、搭建平台、引入社会资本和国内国际贷款、融资增信、前期开发费用补贴等方面进行支持,并筛选合适项目报送财政部列入国家示范项目,积极争取财政部PPP融资支持基金的扶持。

三、切实有效履行财政管理职能

PPP项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务,涉及预算管理政府采购、政府性债务管理,以及财政支出绩效评价等财政职能。推广PPP模式对财政管理提出了更高要求。地方各级财政部门要提高认识,勇于担当,认真做好财政管理工作。

(一)着力提高财政管理能力。PPP项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高,不同行业的技术标准和管理要求差异大,专业性强。市、县财政部门要根据财税体制改革总体方案要求,按照公开、公平、公正的原则,探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式,规范项目运作,实现中长期可持续发展,提升资金使用效益和公共服务水平。

(二)扎实做好项目评估论证。市、县财政部门要会同行业主管部门,根据政策法规要求,扎实做好项目评估论证工作。各市、县财政部门要结合项目发起方提交的PPP项目可行性研究报告、项目产出说明、存量公共资产的历史资料和初步实施方案等相关资料,开展项目的物有所值和财政可承受力评估,或委托专业机构组织实施。评估论证应确保项目采用PPP模式与传统政府采购模式相比,能够提高服务质量和运营效率,或者降低项目成本。对政府付费或提供补贴的PPP项目,应着眼项目全生命周期,从本级财力状况、收支结构、债务水平等方面进行财政可承受力评估,确保财政中长期可持续。

(三)规范选择项目合作伙伴。市、县财政部门要会同行业主管部门严格按照《政府采购法》及有关规定,依法选择项目合作伙伴,优先采用竞争性磋商方式。要规范设置投资准入门槛,对各类投资主体要同等对待,对非公有资本不得单独设置附加条件。评标过程中,要组织专家委员会根据项目要求、应标单位报送的项目方案,并综合考虑应标单位的服务质量、专业素质和财务实力等,对项目可行性、经济性和财政负担能力等进行论证,确定中标单位及项目方案。招标公告、中标结果以及其它采购环节的信息应及时在陕西省政府采购网发布,确保程序公开、过程透明。

(四)依法平等协商合同条款。市、县财政部门要会同行业主管部门,指导项目实施机构与社会资本在平等、依法、合规的基础上,协商订立合同条款,经政府审核同意后,由项目实施机构与社会资本签署。原则上,项目设计、建造、财务、运营维护等风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

(五)完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的PPP项目,市、县财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。市、县财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑,在政府综合财务报告制度建立后,应将财政补贴等支出义务纳入政府综合财务报告。

(六)健全债务风险管理机制。市、县财政部门要根据本级财力实际,做好资金测算及预算统筹,科学合理安排需提供财政补贴等支持的PPP项目。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的财政负担。要按照政府性债务管理要求,合理确定补贴金额,严格控制政府或有债务,依法依规加强对PPP项目融资、建设、运营等财务监管,严格项目预算执行,强化风险预警和控制,重点做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作,切实防范和控制财政风险。

(七)稳步开展项目绩效评价。市、县财政部门要完善绩效评价方法,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。评价结果向社会公示,并作为项目价格、补贴、特许经营期限等调整的依据。项目实施机构应定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门备案,财政部门可将PPP项目纳入财政资金绩效评价管理体系。

四、相关要求

(一)树立正确理念。PPP模式不仅是一种融资模式,更是一种体制机制和管理方式的创新。各市、县财政部门要牢固树立正确的PPP模式理念。一是契约理念。PPP模式是政府和社会资本双方按照市场规则在平等协商、依法合规的基础上达成的长期合作关系。要遵守契约精神,严格按照合同做好履约管理,既不“越位”、也不“缺位”,真正实现激励相容目标。二是长远理念。真正的PPP模式体现了双方在项目全生命周期的合作,社会资本要从项目立项设计阶段就参与进来,论证项目的可行性,政府部门在项目运行的全过程都要切实履行监管职责,确保公共产品和服务的质量和效益。三是分担理念。PPP模式就是要“让专业的人做专业的事”,适合政府承担的风险,政府要主动承担,不能把所有风险推给社会资本,同时,应当由社会资本承担的风险,政府要坚决放手,尽可能达到项目整体风险最优化。

(二)建立管理机制。构建统一、规范、高效的PPP管理机制,明确各方职责,是推动全省PPP模式规范运行的基础。一是强化工作组织领导。市、县财政部门应积极推动建立由政府牵头,财政、发改、规划、住建、交通、环保、卫生、民政等职能部门参与的PPP协调领导小组,确定各地PPP项目的发展、规划,做好PPP项目的审批。二是推动设立专门机构。市、县财政部门应建立内部协调工作机制,形成工作合力,确保PPP工作顺利实施。有条件的地区可结合部门内部职能调整,积极研究设立PPP中心,作为负责PPP日常管理的机构,履行PPP工作的规划指导、政策制定、宣传培训、项目筛选、信息发布、融资支持、合同管理、争议协调、统计研究和绩效评价等职责,推动各地依法、规范、高效开展PPP工作。

(三)注重能力建设。PPP工作专业性强,对政府工作人员要求高,市、县财政部门要着力加强PPP模式实施能力建设,注重培育专业人才。同时,大力宣传培训PPP的工作理念和方法,增进政府、社会和市场主体共识,形成良好的社会氛围。

陕西省财政厅

2015年3月6日